舆论关注国务式公布存款保险条例草案

来源：办公室时间：2014-12-07

    11月30日，国务院法制办正式发布《存款保险条例（征求意见稿）》及相关通知，中国首项存款保险制度有望近期出台，引发舆论高度关注。
一、总体评价
    （一）为利率市场化迈出关键一步。媒体纷纷以“我国金融安全网建设的里程碑”、“存款保险推动深水区金融改革”、“中国存款保险制度终破冰金融改革再下一城”等为题进行报道。路透社等媒体称，历时21年酝酿的中国存款保险制度终于发布征求意见稿，中国的存款保险制度终于在千呼万唤中揭开了最后的面纱，这意味着出台制度进入倒计时。《华尔街日报》称，在对房地产、太阳能电池板和钢铁等受困行业的贷款热潮持续数年之后，担忧情绪正在中国与日俱增，这个外界期待已久的举措旨在更好的约束银行业及其客户，朝着振兴面临风险的银行业迈出了重要一步。国泰君安首席经济学家林采宜、英大证券研究所所长李大霄等指出，从显性角度看，存款理赔使得99.63%的储户存款获得保险的覆盖，从隐性角度看，存款保险建立巩固了存款人对现有金融机构的信心，防止挤兑银行行为的发生。而在经济转型和利率市场化的环境下推出存款保险制度，实际上是提高金融风险防控机制的市场化水平，并化解金融系统潜在风险的重要举措，尤其对于农村信用社、村镇银行以及即将问世的大量民营金融机构来说，实际上是无形的“增信”。日经中文网称，如果以银行不破产为前提实现利率自由化，很可能导致银行竞相提高存款利率，经营陷入混乱，存款保险制度的设立将完善金融系统安全网以应对银行破产，为存款利率的自由化布局。国信证券首席宏观研究员钟正生等表示，存款保险制度一落地，会为我国存款利率上浮区间的进一步扩大、甚至存款利率管制的最终废除提供了一层“缓冲垫”。
    （二）可能冲击银行利润。《华尔街日报》称，央行11月末降息时下调基准贷款利率的幅度大于下调基准存款利率的幅度，银行的存贷款利差大幅收窄，进而对其利率构成压力，而存款保险制度将会导致银行更加激烈的争夺储户，一个显然的竞争方式就是将存款利率提升至上限，这将进一步导致银行融资成本上升，可能损及其利润，并将增加的成本传递给借贷者。兴业证券预测称，存款保险制度实施后，利润方面兴业银行、民生银行、工商银行、建设银行受到的影响最小，在3%以内；华夏银行、平安银行和中信银行受到的影响最大，均超过4%，其中华夏银行高达4.46%。但保费对银行利润的影响较小。国信证券银行业分析师李关政认为，截至今年三季度，我国金融机构本外币存款总额为116.38万亿元，按照万分之五（0.05%）的费率测算，需要缴纳保费不超过320亿元；而上市银行需缴纳的保费不超过208亿元，约占2014年营业利润的1.3%。招商证券银行业分析师肖立强称。假定商业银行的平均费率为万分之七，需要5年左右存款保险基金达到目标水平，之后商业银行的平均费率降为万分之一。据此测算，存保制度推出后的前5年每年对银行业绩的负面影响不超过1.5%，第6年起，对银行业绩的负面影响甚至微乎其微，不会超过0.3%。长城证券分析师屈俊分析，存保基金将根据各银行的资本充足率、拨备覆盖率及其他财务指标，使用0.04%-0.12%的差别费率，预计存保制度对银行净利润的负面影响在1%-3%。
资本市场看好银行股。《京华时报》等媒体称，在征求意见稿出台前市场已经对保险存款制度的推出有所表现。11月27日，A股市场上的保险股疯涨，其中新华保险等股票一路涨停；11月28日，银行股出现异动，整个板块飙涨8.4%。在沪深两市16只银行股中，有6只涨停，其中工商银行涨幅最低达到5.48%。在A股大牛市下，中信证券等机构仍然持续看好银行股，预期银行板块明年市净率升至一倍，较现价有20%-30%的空间。
    （三）争议是否将引发存款搬家。民生宏观认为，50万元的最高偿付限额相当于人均GDP的12倍，高于国际通行的2-5倍。但逆向选择和道德风险依然存在，存款得到保障后，储户更关注存款利率，可能造成经营稳健银行被挤出。长城证券分析师屈俊认为，该制度将会导致存款资源向全国性大中型商业银行集中，加剧银行业的存款竞争，小银行存款吸收成本将会提高。网易援引广州一村镇银行行长称，虽然长期利好，但是当前会面临较大压力，目前存款客户集中度高，以大额为主，短期会流回大行，村镇银行稳存难。部分观点则认为不会引发存款大搬家。武汉科技大学金融证券研究所所长董登新等认为，由于中小储户更多考虑收益，在存款保险可以覆盖风险的情况下，依然会首选利率较高的中小银行，预计存款大搬家现象不会出现。南方基金首席策略分析师杨德龙表示，相对来说，更利好市场化的中小银行，而存款保险让各家银行风险一致。对市场来说这个消息基本是中性。
二、具体评价
    （一）认为50万限额符合预期。意见稿规定存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，舆论认为基本符合预期。民生银行首席研究员温彬认为，同一存款人在同一家银行存款本息50万元的担保上线符合市场预期。中国人民大学财政金融学院副院长何平认为，50万元约为2013年中国人均GDP的12倍，而从国际上看，偿付限额一般是人均GDP的2-5倍，比如说美国就是5.3倍，英国是3倍，韩国是2倍，印度是1.3倍，远高于一般水平。这是中国考虑到居民储蓄倾向比很多国家要高，储蓄很大程度上承担了社会保障的功能。中央财经大学金融学院教授郭田勇等认为，50万是对各家银行账户的数据进行调研后，得出50万元以下的存款账户比例超过90%，能够保证绝大多数公众利益的限额，这意味着绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。
    （二）认为差别费率设置有难度。意见稿称，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，但并未具体提及保费费率。交通银行金融研究中心指出，从国际经验来看，保险费率在可能大体在0.015%-0.02%之间。中国人民大学财经金融学院副院长赵锡军分析认为，基准费率可能将是所有银行都必须缴纳的部分，而风险差别费率则是根据不同银行的经营风险来判别，不过如何判别风险将是件十分棘手的事。虽然现在从技术上没有难度，但现在中国信用市场依旧不成熟，如何评定或许未来还将出台相关细则予以弥补。《北京商报》等媒体称，存款保险制度选择了差别费率，这避免了稳健的大银行补贴激进的中小银行，但如果这个差别费率仍不够精细化，搭便车仍将存在。如果差别费率过猛，投保成本加大了中小银行的资金紧张，使其负轭前行，经营更加恶化，这时马太效应就要登场了，这些风险值得关注。
    （三）猜测存款保险基金机构设置及运营方式。意见稿称，存款保险基金管理机构由国务院决定，具有制定和调整存款保险费率标准等职责。《第一财经日报》称，以美国联邦存款保险公司FDIC的设置来看，上述机构是美国政府单独设立的机构，直接向美国国会负责，与商业保险公司没有关系，而我国存款保险制度并未建立类似美国联邦存款保险公司的运作模式，更多的分析指向于存款保险基金管理机构会更类似于国内已有的社保基金理事会。民生银行首席研究员温彬认为，我国存款保险制度采取的是中间方案，即先成立存款保险基金，并参与金融监管协调机制框架，具备一定的监管职能，有利于积累经验、逐步完善。中金公司认为，估算银行上缴立存款保险基金资金约300亿元/年，外加政府初期的注资，存款保险基金初始规模可达1000亿元。参照社保基金的投资风格（50%的存款与国债、10%企业债金融债、40%的股票及其他），且考虑存款保险基金的资金用于银行危机/金融体系系统性危机时的应急资金，其基金的管理与投资将更为保守，更接近于证券投资者保护基金。
三、媒体专家相关建议
    （一）完善保险制度设计。国泰君安首席经济学家林采宜认为，随着互联网金融的深入发展，目前我国吸收或者变相吸收存款的机构已经远远不止于银行体系，非银行机构的运营风险目前既无严格的监管措施，又没有纳入存款保险体系，而像余额宝这样的产品实际上是涉及千家万户的类储蓄业务，一样需要保险制度来覆盖小额投资人的风险，因此非银行业金融体系也应纳入到保险体系中来。《上海商报》等媒体称，对于即将诞生的存款保险机构来说，不能满足于利用行政力量来承揽起有限保险业务，而是应该从起步伊始就承担起一部分市场功能，构筑起多层次的储蓄保障体系。为了让存款保险制度发挥更好的作用，真正覆盖到所有储蓄者，存款保险制度应该以限额偿付为主，辅之以全额偿付的制度设计。比如，其兜底部分由商业银行缴纳保费，它以50万元为上限。至于超过50万元的部分，可以由储户自由选择是否参加保险，如果储户愿意缴纳一定的费用为自己超过50万元的那一部分追加保险，存款保险机构就不必拒绝。
    （二）下调存款准备金率。华尔街见闻等媒体称，考虑到我国商业银行向央行“无条件”缴纳的高额存款准备，事实上也承载着“隐性”存款保险的职能，而这与“显性”存款保险制度下保费的职能是相互重叠的，因此存款保险制度提议实施后，我国法定存款准备金率的下行通道也有望提前打开。考虑基础货币投放渠道变化，预计明年将大幅降准3-4次。民生银行首席研究员温彬预计，总的费率不会太高，对银行的经营成本影响有限，但考虑到目前高企的存款准备金率也具备风险缓冲作用，建议在存款保险制度推出后相应下调法定存款准备金率。国信证券首席宏观研究员钟正生表示，日本和英国等国家推出存款保险制度时，适逢经济下行周期，基准利率均出现了一定幅度的连续下调。这间接制约了利率市场化进程中存款利率的快速上行，减弱了对实体经济的不利冲击。因此预计在未来我国经济下行周期中，央行有可能再度祭出“降息+扩大存款利率上浮空间”的政策组合，从而收到“货币宽松+推进利率市场化”的一石二鸟之效。同时，存款保险制度的推出亦将提前开启降准之门。
    （三）优化和加强监管。《21世纪经济报道》称，存款保险制度能够提高金融系统的事后处置能力，但银行牵涉到的社会公众数量众多且多数人自我保护能力低，更应该注意风险防范。因此，在增加存款保险这道安全屏障之后，事前监管的安全屏障也不能减弱。中国社科院金融研究所所长助理杨涛认为，在制度实施方面，如何进行监管主体的设计、不同监管部门的权限协调，以及怎样构造具体监管模式和机制等，既不能够简单照搬国外模式，又需要面对日益多变的金融格局和经济现状，下一步，协调监管是制度实施有效性的保障。《京华时报》等媒体称，实施后，如何及时赔付受损储户，监管可能出现的侵犯储户利益的情况，对于未来竞争失败的银行如何处置，也都面临众多挑战。