国有企业改革是一个世界性的难题，对我国来说尤其如此，我国的国有和集体企业是在计划经济指导思想下建立的，与市场经济、市场竞争完全没有关系。本文将回顾我国以及英美两国的国有企业改革历程，作为后续研究国有企业改革的基础。

一、我国国有企业改革的主要阶段

欧洲资本主义国家国有企业的数量很少，大都是二战后为加快恢复本国经济由政府投资建立的一些大企业，加之其经济背景和经济规则都是市场化的，这些国有企业在股份制改革后很容易融入到市场体系之中，难度并不是很大。苏联、东欧原社会主义国家对国有企业的改革方式是在政权更迭背景下的全面私有化，经济效果并不好、社会代价却很大。国际经验可以借鉴，但不能照搬。我国的国有企业改革是一个长期、艰难的探索过程，迄今大致可以分为三个阶段。

（一）1984-1997年，国有企业改革的起步阶段

1984年，我国城市经济体制改革开始启动，拉开了国有企业改革的序幕。到1997年开始筹划改革攻坚，这14年可以定义为国有企业改革的起步阶段。改革侧重点还只是触及到面上的体制调整，主要是企业承包经营责任制的全面推行。总体来说，承包制只是一种以市场导向和调动积极性为目的的、浅层次的改革形式，所有制没有变，结构没有变，企业和职工的社会定位也没有变，改变的仅仅是政府对国有企业管理方式和国家与企业间的分配关系。但同时，一些重大的改革措施在这期间开始了探索或试点，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等。这些意义重大的探索性实践虽然还是小范围的试点，但为日后大规模的改革攻坚做好了实践准备。

起步阶段的改革主要是解决两个方面的问题：一是确立企业的动力机制，二是实现企业的市场导向。在企业实行承包经营责任制的同时，国家不断缩小指令性计划的范围和品种数量，从而逐步扩大市场的空间。在原有体制、原有结构的基础上，尽可能充分地调动企业和职工的积极性，并通过多种承包形式尽可能适应各种企业的不同情况。

（二）1998-2002年，三年改革脱困及其后两年

改革都是逼出来的。当不改革的风险大于改革风险的时候，改革就是必然的选择。1997年我国国有企业体系就处在全面溃败的边缘。由于之前并没有做实质性的退出，国有经济仍然维持着一个庞大的摊子。但由于其他所有制企业快速发展和市场竞争日趋激烈，国有企业已在竞争中处于明显下风。1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额达到831亿元，比1987年上升了12倍；盈亏相抵后实现的利润只有428亿元，比1987年下降了42%。国企的困难是大面积的，亏损面达三分之二，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金，社会不稳定事件时有发生。

三年改革脱困及其后的两年时间（1998-2002年），国有企业改革在三个方面实现了重大突破：一是通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出了公有制序列，涉及职工4000多万人，国有经济的战线由此大大收缩，布局结构得到优化。二是通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出了市场，安置职工近千万人，由此化解了大量转轨时期的结构性矛盾，市场经济优胜劣汰的机制开始发挥作用。三是在社会保障制度尚不健全的情况下，通过再就业中心和基本保障线政策，托管安置了近3000万下岗职工，建立了国有企业职工可以流动的机制，为改革攻坚阶段的社会稳定提供了有力的保障。这一时期的改革，是国有企业改革推动力度最大、难度最大、社会风险最大的阶段，同时为国有企业适应市场体制，重焕活力打下了重要的基础。

（三）2003年以后，国资委成立

到2003年前后，以解决国有企业突出困难和矛盾为主要内容的各项改革陆续进入尾声，余下的国有企业主要是那些经营状况尚好的大型企业。国有企业改革由此进入了以国有大企业改革为重点的阶段。由于前期改革过程中国有大企业的体制基本没有触动，计划经济时期的政企关系并没有实质性的改变。同时，政府对国有大企业的干预又是多头的，管人、管事、管资产分属于不同的系统，系统内往往也是政出多门。在这种政企关系之下，重大经营决策由政府决定，企业的经营责任无法清晰界定；企业事务分由众多党政部门管理，政府部门的管理责任也同样无法准确定位。2003年3月，十届全国人大第一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定成立国务院国有资产监督管理委员会。国资委的成立，是第一次在中央政府层面上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，基本实现了管资产和管人、管事相结合，解决了长期存在的国有资产出资人缺位和国有资产多头管理问题。

体制机制创新极大地激发了国有企业活力，国有经济的发展质量和运行效率大幅提升。一是资产规模迅速扩大。2003-2013年，国有及国有控股企业资产总额从20.0万亿增长到91.1万亿元，增长4.6倍。二是经营收益大幅提高。2003-2013年，国有企业利润总额从4769亿元增长到2.41万亿元，增长5.0倍。三是企业布局呈现“两降一集中”。通过“抓大放小”和“破产退出”等系列举措，国有经济在经济中的比重下降，国有企业数量持续下降，国有资本不断向大型企业集中。

二、当前为什么要继续推进国有企业改革

随着经济进入新常态，我国经济面临着较大的下行压力，亟须全面深化改革释放发展潜能，国企改革再次成为热点话题和重要主攻方向。1998年我国推进国有企业改革时，理由是比较充分的，当时国有企业经营普遍不善，改革的正当性理由存在。然而，当前国有企业利润、上缴税收等各项指标都屡创新高，为什么还要继续推进国有企业改革呢？笔者认为，主要原因可能有以下五点：

一是国有企业的利润是值得推敲的，到底是经营决策得当、管理科学取得的利润还是垄断市场资源的租金(Rent)。国有企业的巨额利润在一定程度上并不是严格意义上的利润。

二是市场经济是以利润/剩余价值为导向，引导资产配置的。但是国有企业的存在，使得市场准入并没有完全放开，超额利润得以长期存在，没法通过竞争扩散到市场中去。要知道，市场是环环相扣的，国有企业的高额利润构成的是其他企业的成本。我国电力、石油、通讯、金融等领域的要素市场基本上都是被国企所垄断，抬升了其他企业的要素使用成本。从这个角度上讲，我国企业参与国际竞争，不仅仅是失去了低廉的劳动力竞争优势，也负担着更为昂贵的上述要素成本。

三是国有企业大量的利润留存到企业中，没有流入公共财政，没有流入社会保障，没有流入股东红利分配。在规模庞大的国有企业资产的形成过程中，国有企业职工是有重大贡献的，他们在就业时领取较低的工资，支持着企业资本积累。现在国企员工退休了，养老金保障出现缺口，理应建立反哺渠道，通过减持国有资产来充实养老金。

四是国有企业监督管理体制仍然存在着漏洞和体制不顺的弊病。中央巡视组就指出央企存在着大量问题，任人唯亲、领导寻租、用人腐败、流失国有资产等，都表明现行的国有企业监督管理体制仍然有很大的完善空间。央企腐败案件频发，作为履行出资人责任、“管人管事管资产”的国资委没有任何人引咎辞职，这也是出资人责任制仍然没有落实、落到位的体现。

五是国企的经营管理是存在着机会成本的，而且这个机会成本很可能非常大。国企盈利是否做到了尽善尽美，答案很可能是否定的。与世界上同行业的大型企业相比，我国大型国企的经营效率是相对低下的。比如四大行和摩根大通银行、花旗银行，中石油、中石化和埃克森美孚、壳牌公司、英国石油公司（bp），在盈利能力、单位员工生产率等方面都存在着较大的差距。也就是说，资源集中在国有企业可能存在着较大的机会成本，由民营资本来经营可能会做得更好。

三、英国撒切尔时期的国有企业改革

英国大规模的私有化改革主要发生在撒切尔夫人执政时期。撒切尔推动国有企业私有化改革的主要原因有，一是货币主义理论的意识形态。20世纪70年代末，凯恩斯主义在西方国家的滞胀问题上无能为力，缺乏建设性的政策措施。在这种背景下，撒切尔政府认同货币主义的经济理论和政策主张，提倡自由竞争的市场经济，主张依靠市场机制来调整产业结构和产品结构，使社会总资源达到最优配置。充分发挥私营企业效率高、决策灵活的优势，反对国家过多干预经济，尤其是在微观领域干预企业运行。二是国有企业经营效率不断下降。第二次石油危机给英国经济以沉重打击，国有企业经营环境日益恶化。部分国有企业（英国钢铁公司、国家煤炭局等）的生产能力是为了满足工业化初期阶段的需要建立起来的。随着工业化社会的完成，其产品的市场需求相对减少，转型升级要求迫在眉睫。同时，国有企业自身经营管理方面的缺陷也逐渐暴露，经营效率低下。在1968-1978年期间，只有市场需求增长较快的行业，如英国航空公司、煤气公司、通讯公司等，在全要素生产率的年均增长率上超过了整个制造业的水平，而大多数国有企业的效率下降，英国钢铁公司和国家煤炭局则出现了负增长。三是财政减支减税的需要。二战后英国政府推行凯恩斯主义的赤字财政政策，导致了财政赤字的长期化，中央财政陷入困境。20世纪70年代受滞胀和国有企业效率下降的影响，财政赤字尤为严重，高额财政赤字使得中央财政难以正常运转。撒切尔政府主张，国有企业私有化不仅可以减轻中央政府对国有企业的补贴负担，而且还可以通过出售国有企业增加政府收入，支持大规模削减企业所得税和个人所得税的减税计划。

撒切尔政府推行的国有企业私有化运动，大致可以分为三个阶段。第一阶段是1979-1983年。本着先易后难的原则，主要出售的是竞争性行业、有一定盈利能力的国有企业，其中包括英国钢铁公司、英国石油公司、英国宇航公司、阿默沙姆国际公司、全国货运公司等。对于部分亏损企业，通过人员裁减等合理化措施，改善其财政状况和提高竞争力。第二阶段是1984-1988年。主要出售的是非竞争性行业的国有企业，私有化步伐明显加快，其中包括英国电信公司、英国天然气公司、公用事业公司、电力公司等。第三阶段是1989年及以后。撒切尔政府在私有化无禁区的思想指导下，将私有化进程进一步推向电力、供水等自然垄断部门。自来水公司、英国电力公司、英国铁路公司先后被私有化。

四、美国里根时期的国有企业改革

美国推崇自由市场经济，历届政府坚持“只要私人企业能干的事情，政府决不插手”。在第二次世界大战期间，美国政府投资建设了大量国有企业和国有军工企业。为了推动国有资产私有化，促进美国国有企业改革，联邦政府决定分期分批出售其控制的国有资产，其中在里根政府执政时期（1981-1989年）尤为突出。从1981年里根当选美国总统开始，美国就已向私人企业出售国有资产，当时提出的首家对象是联邦铁路货运公司。1982年里根政府又提出拍卖联邦政府部分国有土地。20世纪80年代中期以后，出售国有资产的规模和力度明显加大。在1987财政年度总统预算建议中，里根政府提出了包括出售电力销售机构、全国铁路客运系统等在内的约12项出售和停止联邦补助计划。在1988财政年度总统预算建议中，又提出了7大项资产出售和取消补助金计划。美国国有企业改革的另一种形式是放松市场管制，引入私人企业等竞争主体。在放松市场管制中，重点是取消对国有通讯行业和公共汽车业的政府管制计划。到20世纪80年代中期，美国联邦通讯委员会取消了绝大部分有线电视、无线电广播以及电讯服务的管制。与此同时，联邦政府对国有公共汽车业的管制也有所放松。1982年美国国会颁布“公共汽车管制改革法”，一方面联邦政府允许国有公共汽车公司自行改变运行线路，并根据市场情况调整收费标准；另一方面，政府同意私人汽车公司进入国有汽车业市场并与之展开竞争。