党的十八大认真总结了十六大以来全面建设小康社会取得的巨大成就和广大人民群众的新期待，深刻分析了国内外形势的新变化、全面建成小康社会面临的新情况新问题、我国发展中出现的新的阶段性特征，在十六大、十七大确立的目标基础上，与时俱进地从经济、政治、文化、社会、生态文明5个方面提出了全面建成小康社会的新目标和要求，其中政治建设被认为是全面建成小康社会的根本保障。

一、十八大对全面建成小康社会的政治建设的要求

全面建成小康社会需要我国具备更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

党的十八大报告对政治建设的要求是坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；健全社会主义协商民主制度，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；完善基层民主制度，发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合；全面推进依法治国，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究；深化行政体制改革，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；健全权力运行制约和监督体系，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派和无党派人士团结合作，选拔和推荐更多优秀党外人士担任各级国家机关领导职务。

为了进一步推进政治建设，保证小康社会的全面建成，党的十八届三中全会和四中全会从深化改革、推进依法治国和从严治党方面对政治建设提出进一步部署和落实。

二、实现全面建成小康社会政治建设目标存在的难点问题

按照全面建成小康社会目标中对于政治建设方面的要求，到2020年人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。但在具体落实和建设过程中在以下方面还存在一定困难和挑战。

1.遏制公共权力的滥用和公权腐败仍是难点

公共权力必须受到控制和约束，这是现代法治国家中权力配置和权力运作的重要特征。权力要受到法律的约束和限制，对中国依法治国基本方略的全面落实和法治政府的基本建成具有特别意义。公共权力如果得不到有效控制和约束，法律的至上地位和权威就无从谈起，法制就可能成为“人治之下的法制”。当代中国法治进步的标志，特别是法律至上地位和权威的确立，在相当大程度上要看公共权力是否受到法律和制度的有效约束。但是从我国当前公共权力的滥用看，控制和约束公共权力是未来一段时间政治建设的关键和难点。

在我国，无论是领导者还是被领导者，与权力的公共性相一致的观念并未建立起来，人们仍然习惯于用传统集权社会中的思维方式来认识权力，习惯于按照传统社会中权力运行的方式来运用权力，习惯于用权力所代表的公共力量来增强或炫耀掌握权力的行政人员的力量，当前文化、教育、科技、企业等部门都套用行政级别就是最好的明证。传统的阶级社会中统治者把权力变成阶级统治的工具或组织压迫的力量的做法对于大权在握的当权者影响仍然较大，“掌握权力的个体”利用权力谋取私利的行为仍然存在。另外，社会主义条件下，理论上的规定和制度上的设计，都应该告别权力私有的逻辑导向，但却无法根除以权谋私的行为发生。对政府来说，由于缺少像自身那样组织起来力量的压力，法律对它常常只是一系列抽象的规则。现代国家的法律，绝大多数又都是直接与行政权相关的，需要行政权予以推动或落实。在中国长期以来行政权力过于强大，行政权所滋生的层出不穷的非规范行为。新一届党中央重拳反腐的行动虽然在很大程度上遏制公共权力的腐败，但是如果不从制度上加强建设，只能是治标不治本的行为。

2.国家治理方式不能快速适应社会形势变化

全面深化改革是全面建成小康社会的有力保障。而全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当前，随着我国经济发展进入新常态，三期叠加特征加剧经济发展转型的艰巨性，也给国家治理的转型带来挑战。

治理方式和治理手段的落后难以跟上治理主体和客体的不断扩大。上世纪80年代以来，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性，国家治理的主体越来越多元化。长期以来我国国家治理的主体主要是党和政府，也包括其他政党、社会团体、行业协会、非政府非营利性的社会公益组织、基层自治组织，以及公民、法人和其他组织等。但是，由于法律上缺少人民直接参与国家管理的途径和形式，人民通常很难成为国家治理的直接主体。随着政治文明和科学技术的进步，特别是互联网的发展，人民直接参与国家治理不仅显示出越来越明显的必要性，而且展示出越来越广泛的可能性，从而要求国家治理主体愈益多元化。　

传统国家治理以“民”为治理客体，现代国家治理客体已经完全立体化，不仅治国，而且治党；不仅治社会，而且治环境和市场；不仅治现实世界，还治虚拟世界等。随着我国经济社会的转型，国家治理的客体内容更加丰富，我国小康目标的不断的更新也是这种客体丰富的反映。

法治治理的思维和方式还没有完全形成。建设法治中国需要法治理念和法治思维，更需要法治方式。我国当前的管理方式、行政方式比较落后，很多国家机关行使权力、履行职责的方式计划经济痕迹明显，仍然停留在人治的时代，根本跟不上经济和社会发展新的形势，更严重的是很多人没有意识到这是一种落后的行为方式。另外，行政和权力行使的不透明也严重制约国家治理能力提升。尽管2008年以后我们实施了政府信息公开条例，但局限于政府制作保存的信息，没有拓展到其他国家机关和党的组织。这种不公开、不透明既制约了整个法治建设的进展，也容易滋生腐败，损害政府形象。

3.传统的差序格局严重影响市场经济和法治的建设

“差序格局”是用来描述中国传统社会人际关系的一种行为，即按离自己距离的远近来划分亲疏的做法。它可以看作一种资源配置模式，利用传统差序格局理念建构自己的社会关系网络,形成由“亲”而“信”的人际关系。承载着儒家思想的“差序格局”通过对伦理道德的制约和对社会稀缺资源进行配置影响着人们对权利的欲望。在传统社会里,人们获取资源的范围通常在以血缘或婚姻为基础的圈子里。现代社会获取资源的范围超出了这一范围,通过更多形式将并不亲近的关系拉近了距离，纳入“差序格局”的范围,扩大原有差序格局的边界。

当前，在我国经济与社会转型过程中,差序格局中的情理行动与现代社会治理工具的理性形成剧烈冲突，严重影响市场经济的快速发展和法治建国的进程。在差序格局中,人与人相熟,以情感维系交往关系，而现代市场经济中的商业经济活动要以“无情”的商业规则来支配，而差序格局中因人而异的原则和讲私情的风气仍不能完全消解。这对于市场经济的发展和法治社会的建立,无疑是起着消极的作用。从“泛差序格局”来看,城乡差序格局、区域差序格局等的存在导致地方保护主义和行业垄断的存在，对于资源的自由流通有着很大的负面作用，不利于市场经济的健康发展。

当前从礼治走向法治的过程中,差序格局的存在使得我国当前的社会秩序仍纠缠于“事实与规范之间”,陷入了现代法治的困境。制度化的差序格局使得体制内单位等级制度严格。在差序格局的社会结构中,等级观念的遗影依然明显，等级观念使权力绝对化,权力的绝对化导致权力呈放纵状态,法律制度毫无约束力。这种不正常现象反过来又巩固了人们的等级观念,影响着现代法治的进程。另外，在差序格局中,人与人之间存在着血缘、地缘、友缘等关系，这种熟人社会的传统特别注重人情、面子和“关系”，往往妨碍司法公正,降低法律的尊严和在人们心目中的自觉遵守和高度认同，使得徇私枉法现象屡见不鲜。尤其是在农村，在情理与法律之间,农民往往选择了前者。

三、实现全面建成小康社会政治建设目标的对策

全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。在政治建设领域，必须从依法治国理念开始抓起，以约束和规范公共权力作为突破口，从约束具体权力开始，逐步向单位权力、政府权力、党权力、国家权力过度，既为解决腐败问题提供了治本的途径，又为减少政府干预发挥市场的经济调节作用、社会的自我管理功能打下基础，从而为构造一个政治、经济和社会三者之间合理互动的格局打下基础，最终实现依法治国的目标。

1.建立权力公共性理念，严格规范公共权力

为了确保公共权力的公共性，需要有一场观念革命，建立起与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念，以及贯穿着这种观念的道德规范体系和法律规范体系，让权力在运行中接受公共行政道德和法律的双重规范约束。公共权力的执行人必须明白“人民是权力的唯一合法源泉和原始权威。”公共权力是人民授予的，所以对人民负责、为人民服务就是理所当然的。

明确公共权力与国家权力的区别，严格规范公共权力。当公共权力被提升为国家权力之后，公共权力随时都可能被异化为压制权、压迫权，从而使公民权利面临被损害、被侵犯的危险。在社会主义国家的中国，公共权力是与全体公民的权利相结合的，但是公共权力在中国曾经长期被视为对民众具有支配作用的力量，因而形成了行政权力至高无上、决定一切的传统观念和习惯势力，损害和侵犯公民权利的就不可避免。这就既要充分重视和维护行政权力的权威，避免无政府状态的危害；又要切实有效地规范行政权力的行使，避免对公民的正当权利构成威胁。因此，严格规范公共权力，依法行政便是唯一可行的选择。一方面通过推进科学立法、民主立法来建立完备的社会主义法制体系，使公共权力所涉及的全部领域都有法可依；另一方面通过教育、培训来提高全体行政人员的法制观念，并在全社会形成依法行政光荣、违法行政可耻的新风尚，把一切行政行为都纳入法制的轨道。以社会主义法治建立起有效约束公共权力的体制机制，把权力关进法律制度的笼子里。

2.规范治理方式，实现多元化、立体化、透明化的国家治理

为促进国家治理主体的多元化，适应社会和科技形势变化，采取多种形式和途径促进促进公众参与，防止政府专断。公众参与包括公众参与决策、参与管理和参与监督。公众参与权的前提是知情权，没有知情权就不可能实现参与权。继续加大政府信息公开的实践，更高程度地促进了公民知情权的实现，激发公民参与治理的热情。通过听证会、论证会、网上讨论、辩论、政府职能外包、政府购买服务、志愿者服务、公私合作（PPP），等等，积极调动各治理主体参与对各级政府社会、经济政策的评论。

加强国家治理客体的立体化建设，贯彻以人为本到治理目标，追求人的可持续发展、自由、幸福。立体化的治理中，无论是经济、政治、社会、文化还是生态环境的治理，其最终目标均应是国民的福祉。

完善国家治理方式的程序化、规范化，做到公开、透明、公正参与、协商、诚信和禁反言。制定行政程序法、政府信息公开法、个人信息保护法，以法律规定国家治理行为的公开、公正、公平和国家治理行为应遵循的基本原则及其制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则和告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。真正建立起现代法治国家，保障国家公权力和社会公权力行使公正和效率，遏制公权力滥用和腐败。

3.逐步打破差序格局，加强法治在现代国家治理中的作用

要实现建设法治国家的目标，就必须在公共生活领域中打破各种“差序格局”和“潜规则”的羁绊，逐步建立起体现社会公平正义的法律、制度、规则格局，让社会主义法治的阳光普照人间。

首先加强法治在现代国家治理中的作指引作用。修改立法法和立法机关组织法，改革立法机关的组织和立法程序。完善和理顺我国法律的立、解、改、废（制定、解释、修改、废止）的运作机制，形成法治对国家治理目标和方向的指引作用。

其次，加强法治对国家治理的规范作用。健全和完善行政程序法和政务公开法等，加强有法必依和违法必究，在完善立法的同时加强监督和问责机制，确立依法治国的治理模式和规则，规范治理行为。

第三，促进法治对国家治理的推进作用。通过创建法治治理环境，创设治理激励机制实现法治对现代国家治理的推进作用。通过推进法治改善治理环境和完善法律激励机制，特别是在组织人事制度上保证确实重用坚持法治且善于运用法治思维、法治方式治国理政的人才、干才。

第四，实现法治对国家治理的制约作用。主要是通过控制公权力滥用和腐败、保障良政善治实现的。继续将反腐制度化，同时加强、完善与腐败相关的法治建设，建立、完善领导干部个人情况的申报、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益冲突制度，建立、完善质询、问责制度等。