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政府数据开放与创新发展实践
来源:大数据部   时间:2020-02-28

 

摘要:数字经济时代大数据资源已成为驱动经济转型发展、服务民生建设、创新社会治理模式的核心要素,是培育新经济、新动能的土壤。政府部门是权威数据的最大拥有者,掌握着社会绝大部分(约80%)的数据,交通、金融、电信、工商、卫生等行业都积累了大量数据。加快建设政府数据开放,对于丰富社会信息资源,提升政府社会治理能力和公共服务水平,优化产业结构和经济运行机制,促进大众创业、万众创新,推动经济社会高质量发展具有重要意义。

一、引言

2009年起,随着一系列诸如《透明和开放的政府》《开放政府令》《电子化政府执行策略》等政策法规的出台,美国成为全球首个推广开放政府数据的国家,并在全球范围内掀起了一波开放政府数据的浪潮。2013年6月,法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》,世界各国政务数据资源开放的呼声愈发高涨,各国、各地区将宪章做为开放数据的重要依据和原则,相继拉开了政府开放数据的大幕,已有英国、美国、加拿大等70多个国家联合建立开放政府伙伴关系,正按计划有序公开重要的政府公共数据,数据开放已经成为当今世界各国的共同趋势。

二、美国数据开放的经验及启示

美国作为政府开放数据的倡导者和先行者,在加强开放政府数据与合作共享方面也一直走在世界前列。通过对美国政府数据开放推进机制、开放动力、开放成效、合作模式及安全保障机制等方面的研究,以期借鉴他们的成功经验,为我国更好地开展政府数据开放提供借鉴和参考

(一) 数据开放推进机制

美国政府数据开放以2009年奥巴马政府发布《透明开放政府备忘录》为标志。十年来,美国持续深入政府数据开放,总体上经历了三个阶段。

第一阶段:政策提出和推进阶段(20092010年),重点是建章立制,开展技术手段建设。20091月,美国联邦政府发布《透明开放政府备忘录》,提出建立透明、开放、合作政府。5月,政府数据开放网站Data.gov上线,要求各部门在60天内公布开放政府计划,并把首批开放数据上传到Data.gov网站上。12月,美国总统办公室、管理与预算办公室联合发布《开放政府指令》,要求联邦政府各部门在45天内,在Data.gov网站上至少再开放3项高价值数据。20107月,管理与预算办公室发布《开放政府计划》,进一步推动各部门形成阶段性开放数据计划。

第二阶段:政策健全和完善阶段(20112013年),重点是规范开放,完善推进机制。20118Data.gov网站进行了改版,具备高级搜索、用户交流和API调用等新功能。这一时期,还先后发布了《数字政府:建设21世纪更好服务美国人民的信息平台》、《开放数据政策——将信息作为资产进行管理》以及《实现政府信息公开化和机器可读取化总统行政命令》等一系列文件,进一步完善美国政府数据开放的推进体系、管理框架和开放利用标准,提升了数据资源的开放性和互操作性。

第三阶段:总结开放和再推进阶段(2014年至今),重点是总结经验,寻求深化开放对策。2014年,白宫发布《抓住机遇、守护价值白皮书》,总结美国大数据中的隐私保护政策和立法,夯实数据开放的安全围栏。2015年以来,多方论坛和峰会成为各行业逐步推动各领域数据开放的主要手段。201510月,美国住房和城市发展部围绕政府开放数据在社区服务方面的最佳实践和未来展望,举办了开放政府和技术博览会。2016年,联邦政府举行开放数据圆桌会议,对联邦政府部门数据开放进行全面总结, 2018 年12月,美国国会两院通过了《开放的、公开的、电子化的及必要的政府数据法》(简称数据法),意味着美国政府在开放度上取得了又一次的历史性胜利。

(二) 数据开放动力

美国之所以大力推动数据开放,主要动力包括两个方面:从政府角度来看,一是通过公众的专业素养与知识来协助政府解决公共事务,从而提高政府治理能力,二是提升供公众对联邦政府相关数据收集和利用能力,加快信息化和民主化建设进程,提高政府效能;从经济角度来看,社会公众能通过对开放数据的再利用创造出新的经济价值,激活社会创新。最终通过数据开放,培育新型产业,带动产业发展。

(三) 数据开放成效及合作模式

经过10年发展,Data.gov开放的数据集由最初的47个增加至23万个,数据开放成效不断显现,基于房地产、气候、农业等重点领域的开放数据,已涌现出一大批数据驱动服务企业,数据生态正逐步成型。美国的开放生态不仅仅是开放网站,而是由多元参与共同维持的一个生态体系。

 

1 美国数据开放生态体系示意图

美国的开放网站的开发者栏目中加入了Github网站的连接。可以使开发者直接跳转到Github网站上获取相关的技术支持,作为开发者利用开放数据开发软件的载体。

阳光基金会(Sunlight Foundation)是美国的一个全国性、无党派的非营利组织,这个非盈利组织的目标就是使用技术来增强政府的透明度和问责制。在Data.Gov上线的同一天,阳光基金会宣布设立25000美元的奖金,举办程序员公共数据开发大赛,促进公众参与,集思广益,提高政府数据的创新利用价值。

为促进开放式创新,培育开放应用生态, Data.gov 网站上设置了Challenge 栏目,通过Challenge.gov挑战竞赛,“寻求者”向公众提出问题或疑问,“解决者”回应并提交解决方案,代理机构仅支付符合标准且被选为获胜者的解决方案。

(四) 数据安全保障机制

美国十分注意数据安全,从组织、法律、技术等方面加以保障。在组织保障方面,联邦政府通过设立联邦贸易委员会等专门的机构,依法对所有上传到开放数据网站上的数据进行保护、管理与监督;在法律保障方面2010年3月美国预算管理办公室发布《隐私保护指令》,要求联邦各机构在执行数据开放时,必须遵守现行的相应隐私政策和法规;2018 年12月,美国国会两院通过了《开放的、公开的、电子化的及必要的政府数据法》(简称数据法),将确保联邦政府发布有价值的数据集、遵循数据管理的最佳实践,并承诺以非专有的电子格式向公众提供数据;在技术保障方面,通过制定参与主体间的共同协议规范开放数据的管理,通过系统测评,前置身份认证、身份识别模型等技术保障了隐私安全。除政策与立法之外,美国政府还主张加大隐私保护执法力度,加强推进隐私保护的国际合作,与其他国家共同维护开放数据的安全。

三、我国数据开放建设现状及体系建设

(一)我国数据开放建设现状

在国外积极推动数据开放的大背景下,上海大胆尝试,积极推动数据开放,在2012年,上海公共数据开放网站作为全国首个公共数据开放平台向社会发布,在上海之后,陆续有北京、湛江、无锡等地也建设了自己的开放网站,在2015年出台《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)以后,全国数据开放呈现爆发式增长,截至目前,全国已有90余个地方建设数据开放平台,各地上线路线图如下图所示:

 

2 国内数据开放趋势图

(二)我国数据开放体系建设

受国外数据开放启发,结合我国现实需要,我国数据开放的意义主要是通过搭建数据开放平台,将政府可开放的数据资源做为生产资料,面向全社会开放,社会中的企业、个人、研究机构和各院校可以根据自己的需要,形成论文、分析报告、应用app等数据产品,企业、个人与各科研机构可以展开生态合作与交易,共同形成开放的生态社区,共同打造数据文化。同时,企业、个人和科研机构,可以将这些数据产品以及他们所产生的社会化的数据反哺给政府,从而提升政府的治理能力和服务水平。我国数据开放生态体系如图所示:

3 国内数据开放生态体系示意图

数据开放的意义不仅在于加快民主化进程,推进政府公信力,更重要的是通过数据的利用培育创新文化,让人民重视数据、尊重数据、利用数据,并创造更多的社会价值。目前各地都已经认识到数据开放的价值和意义,正积极推进公共数据开放相关工作。

四、我国数据开放建设面临的问题及推进思路

虽然我国在推动政府数据开放方面做出了一些实践探索,部分地方政府在开放数据、引导社会力量参与等方面已经取得了一些进展,但目前国内数据开放还面临很多问题,比如概念不清,什么是公共数据资源,数据开放与数据共享关系、数据开放与大数据的关系、数据开放与数据交易的关系与界限不清晰;数据开放缺乏统一的标准规范,没有相关的政策、标准规范和保障制度;缺少数据安全与数据质量保障机制;不清楚如何推动数据开放等等。要想推动真正意义的数据开放,享受数据开放带来的红利,应从以下三个方面着手:

首先,应准确理解数据开放的概念和原则,理清数据开放与信息公开、数据开放与数据共享、开放数据与大数据、数据开放与数据交易之间的关系和区别。准确地理解数据开放对于推动其实践和研究至关重要,各级政府、公共企事业单位应加强培训教育,提升各单位对于数据开放的定义、原则和标准的理解,厘清其与相关概念之间的联系和区别,提高开放数据意识和能力,推动真正的数据开放。

其次,应根据国家有关政策要求,对数据开放平台进行总体规划设计,选择合理的建设模式,目前国内省级开放平台有三种建设模式:第一种是省统一建设,例如山东省,由山东省统一建设开放平台,为各地市提供数据存储、安全,门户个性化定制的服务,各地市,只需要使用省平台统一分配的账户进行开放数据的填报和信息维护工作。这种模式的特点是,建设成本低,标准统一,便于管理,同时对省级平台的技术、安全等要求较高。第二种是省市分别建设,例如广东省,由省、市分别建设各自的开放平台,开放资源分散存储,开放目录向省级集中,省级主管部门通过制定统一的标准约束和指导各地市平台的建设。第三种是省市独立建设,省、市分别建设各自的开放网站,平台及数据相互之间没有关联,这种模式是目前各地在建设开放平台时普遍存在。如果仅从解决开放平台有无的角度,初期可以采用省市独立建设的模式,但是在顶层设计和后继规划中应考虑省市之间的级联关系,有条件的建议优先省市统一建设模式。

最后,制定配套的保障机制,在组织保障、制度和规范保障、安全保障等方面进行合理规划。在组织保障方面,应明确信息化主管部门职责分工,如信息中心、大数据局、网信办等;明确牵头负责数据开放工作的内设机构,建立数据开放专人专岗管理制度,定期对数据开放相关人员开展培训,提高业务及技术能力成立公共数据开放专家委员会和应急安全保障小组制定政府数据安全应急预案,定期开展安全测评、风险评估和应急演练,及时采取应急措施。在制度和规范保障方面,制定数据开放管理办法,通过立法,明确各有关单位权责利,规定各单位开放数据流程,从数据集的选定、数据元审核、采集、发布、下线全生命周期的管理规范;制定数据开放有关标准规范,明确定义数据开放的总体标准、术语标准、元数据格式标准、接口规范、平台建设标准等;制定开放平台运行保障制度,建立绩效考核评价制度,开放工作纳入年度考核,形成对各单位的正向激励机制和反向约束机制等等。在安全保障方面,安全包括数据开放平台安全和开放数据安全,通过制度和技术加以保障。制度保障上, 2019年5月28日,中央网信办发布了《数据安全管理办法》(征求意见稿), 主要对数据收集、数据处理使用、数据安全监督管理进行规定,要求各地在推动数据开放工作时严格遵守。技术保障上,除了网络安全,系统安全以外,可借助分布式存储、沙箱、区块链等技术手段,保证技术安全,通过授权使用、过程数据不留存、原始数据不出政务云等手段实现管理安全。

五、展望

当前,各界已经普遍认识到了数据开放的重要意义,正积极推动数据开放建设,但总体来看,我国数据开放体系建设仍处在发展的初级阶段,推进数据开放生态体系建设将是未来较长一段时间内需要持续努力的方向。目前国家公共数据开放平台正在规划建设中,随着国家公共数据开放平台的建设上线,势必会在全国范围内,带来新一轮数据开放建设热潮,我国数据开放体系建设即将进入爆发期、黄金期!数据开放是提高政府治理能力,推动数字经济、数据产业发展,缔造数据文化的重要平台,数据开放建设不只是政府上线的一个工程项目,更是一个需要持续运营的平台,需要集众智、聚合力共同推动数据开放生态体系建设,为推动更高层次数字中国建设汇聚新动能。

 

作者:张峰,浪潮集团数字政府事业部总经理

 

(本文发表于由国家信息中心数字中国研究院编辑出版的《数字中国建设通讯》2019年第5期)