我国平台经济监管的理论逻辑与政策实践
  时间:2022-08-23

【摘要】理解我国平台经济监管政策和分析未来发展趋势,需要把握其内在的理论逻辑。研究认为,与传统经济模式相比,平台经济的独特性使得原有监管制度面临巨大挑战,这是平台经济监管的经济逻辑。我国进入构建新发展格局、努力实现经济社会高质量发展和全面提升政府治理能力新阶段,完善平台经济监管也有其制度逻辑。近年来我国在平台经济监管理念和政策措施创新方面都取得了积极进展,同时监管中也存在一些亟待解决的问题。面向未来看,我国平台经济监管呈现出全链条化、法治化和常态化、多元主体协同、多技术手段支撑等发展趋势,加强以信用为基础的间接监管将成为我国构建长效化平台经济监管体系的重要任务。

【关键词】:平台经济;监管逻辑;政策实践;发展趋势

在新一代信息技术革命快速发展的背景下,平台经济日益成为经济社会发展的新引擎,它不仅改变了传统的贸易模式、合作分工方式、价值创造与分配形式,也拓展了经济理论框架,催生出新分析范式,是一场经济社会理论与实践的整体变革。本研究认为,我国平台经济的监管创新既是对作为新业态的平台经济新特点的实践回应,也是立足于我国经济社会当前发展阶段和面向未来发展目标而作出的路径选择。理解我国平台经济监管政策和分析未来发展趋势,需要把握其内在的理论逻辑。本研究全面分析了我国平台经济监管的经济逻辑和制度逻辑,梳理了我国发展平台经济的政策实践,并对未来平台经济监管的发展趋势进行了展望,以期帮助研究者了解相关背景,也为相关部门的决策提供参考和借鉴。

我国平台经济监管的理论逻辑

平台经济是一种本质上有别于传统经济的新经济形态,大力发展平台经济是我国在数字经济全球化背景下,为把握新一轮科技和产业变革带来的历史机遇而作出的战略选择。我国平台经济监管的政策设计和实践探索有其内在的经济逻辑和制度逻辑。

(一)平台经济监管的经济逻辑

平台经济是平台组织在经济的循环和周转过程中,与经济中其他主体所形成的各种经济联系的总体,是以互联网为代表的现代信息技术为支撑,以数据为关键生产要素的新经济形态。平台经济的独特性主要体现在如下3个方面,也就是平台经济监管的经济逻辑。

1.多边市场和网络效应

一个数字化平台通常拥有两个或多个群体,它们彼此相互需要,但仅靠自己这一方无法实现彼此相互吸引所创造的价值,只有通过平台的催化剂才能实现相互作用并产生价值创造。平台把生产商和消费者联系起来,足够多的买方和足够多的卖方是平台企业实现扩张的重要基础。2007年苹果公司开始推出iphone手机的时候,包括诺基亚、摩托罗拉、三星、索尼爱立信等在内主要的手机产商占据了全球手机市场利润的约九成;而到2016年,全球手机市场利润的九成被苹果手机独占。这一事例生动的反映了平台经济的颠覆性。苹果公司推出的不仅是手机终端硬件,而是通过应用商店打造了一个开放式平台,平台的两边分别是应用程序开发商和用户。任何一边参与者数量的增加都会吸引另一边参与者的增加,平台的价值也随之指数级扩大,即网络效应。网络效应使得平台用户的平均付费意愿随着用户规模的增长而增加,因此也称为需求方的规模效应。

2.定价机制和价格结构

双侧垄断定价是平台经济的另一个重要特征,即平台对供需双方都有定价能力。双边市场与单边市场的最主要的区别在于价格结构重要性,平台双边的交叉外部性和平台能够获得的利润水平,是影响平台价格结构设计的两大重要因素。实践中平台通常是采用交叉补贴的方式建立起能够带来最大收益的价格结构。不同平台的价格结构差异很大,如许多门户网站对普通大众免费,而通过为企业用户提供商业化服务收费;也有的平台是向消费者收费,而对产品或服务的提供商免费。此外,同一平台在不同的发展阶段也可能采用不同的定价策略。许多平台企业在发展初期会对买卖双边用户都进行补贴,目的就在于吸引尽可能多的用户加入平台,提升用户活跃度和繁荣平台交易。当用户数量积累到一定规模时,平台通常就开始调整其价格策略,比如调整补贴力度,或者有选择地对某一方进行补贴。随着企业逐步确立起市场领先地位,补贴往往会取消,甚至会提价。

3.平台竞争与市场结构

对于双边市场平台而言,交叉网络外部性使得其临界容量具有二维性质。就是说交叉网络外部性既可能带来正反馈效应,也可能带来负反馈效应。如电商平台上,卖方规模的持续扩大会吸引更多的买方加入,从而带动买方规模扩大,双边市场的相互影响走向正循环。反之,如果因某种原因导致平台上卖方规模缩小,平台对买方的吸引力也会随之下降,从而引发买方规模缩小,双边市场的影响走向负循环。正反馈效应使得平台存在一个临界容量,只有买方和卖方数量超过这个临界点,才能走向正循环。因此,一个领域的率先进入者,或者拥有强大的技术和用户优势的平台企业,由于交叉网络外部性的存在,其规模更容易快速扩大,出现强者愈强”“赢家通吃的竞争态势,市场结构更容易趋向集中。较高的市场集中度一方面有利于降低市场交易成本和提高市场效率,另一方面也可能导致垄断。

4.交易保障和评价机制

平台经济具有典型的缺场交易特点,面临的最大问题就是买卖双方信息不对称程度要显著高于线下交易。为了最大限度地提升交易参与各方之间的信任,平台通常会从用户(包括卖方和买方)层面制定一系列规则。司机要想加入网约车平台、房东要想加入共享住宿平台、主播想要加入知识共享平台,都必须提交证件或输入相关信息,平台负有对这些信息进行审核验证的责任,即对服务提供方进行资质审核。而对消费者一侧,平台通常也会依据其参与交易的情况要求提供必要的信息、进行信用评价等。一系列规则构成了平台内部的交易保障机制,也是平台企业进行内部监管的重要依据。这些规则有的来自于政府的监管制度,有的则是由平台自主制定的。

通过以上特点可以看出,构成平台经济主体的平台企业,不同于传统意义上的企业,它借助于网络技术整合了大量社会资源,构建起了一个双边甚至是多边市场。平台企业对这个市场拥有定价权、交易规则制定权等多种权力。平台规模越大、技术能力越强,对社会资源的组织调配能力就越强,社会影响力和权力就越大。因此,平台经济不仅代表着先进的生产力,也是一种全新的生产组织方式和生产关系。平台经济的这些特点使得原有监管制度面临巨大挑战。例如,由于网络外部性和跨界融合等特点的存在,使得平台反垄断监管面临相关市场界定难题。在人工智能和算法等技术的加持下,平台企业不正当竞争行为更加复杂多样,更具隐蔽性和危害性。因此,平台经济的有效监管既面临制度供给不足的短板,也面临执法成本高等问题。

(二)平台经济监管的制度逻辑

除了经济逻辑外,从国家经济社会发展的宏观视野和战略层面看,我国对平台经济的监管还有其内在的制度逻辑。

1.构建新发展格局需要真正确立竞争政策的基础性地位

近年来,我国经济发展面临的国内外形势日益复杂。从国际上看,2008年金融危机后,世界经济陷入持续低迷,经济大循环动能出现弱化,突发的新冠肺炎疫情严重冲击着全球产业链和供应链,一些西方国家贸易保护主义抬头。在持续深化的科技革命和产业变革影响下,世界贸易和产业分工格局发生重大调整。从国内来看,随着经济发展水平大幅提升,社会发展的主要矛盾、社会需求结构、生产函数等都发生了显著变化,生产体系内部供需脱节和循环不畅的问题更加凸显。在此背景下,我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,努力通过科技创新实现稳增长和防风险长期均衡。

构建新发展格局的重要任务就是着力解决经济循环中的痛点问题,使生产、分配、流通、消费各环节的经济循环更加畅通,实现需求牵引新供给和供给创造新需求的高质量动态平衡。这就要更加重视发挥市场竞争及竞争政策的基础性作用。一方面,要提升资源配置效率,充分调动市场主体的积极性和创造性,培育经济发展新引擎;另一方面,要消除有碍于公平竞争和市场创新的各种障碍,营造更加公平竞争的市场环境。围绕促进自主创新,形成以竞争政策为基础地位、产业政策与竞争政策有效协同的技术创新政策体系,也就成为构建新发展格局的重要政策支撑和基本要求。十四五时期我国深化改革开放的重要目标之一,就是进一步健全公平竞争制度。平台经济监管的重要作用就在于规范市场行为和维护市场秩序,确保市场机制的作用得到充分发挥。

2.经济社会高质量发展要求平台经济必须持续健康发展

高质量发展是我国十四五时期的关键词。在实现高质量发展过程中,平台经济将发挥重要作用。近年来我国平台经济快速发展,国家统计局数据显示,2021年我国网上零售额达13.1万亿元,同比增长14.1%;实物商品网上零售额首次突破10万亿元,达10.8万亿元,同比增长12.0%,占社会消费品零售总额的比重为24.5%,对社会消费品零售总额增长的贡献率为23.6%。截至 2019 年底,我国市场价值超 10 亿美元的数字平台企业达 193 家,比2015年增加了126家;市场价值总额达2.35万亿美元,较2015年底增长了近200%。平台经济作为经济发展新动能和生产力新的组织方式,对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业的作用,已经得到我国政府的充分肯定。

不可忽视的另一面是,平台经济发展同样带来了新的挑战和问题。资本与技术强力支撑下超级网络平台崛起,在创造巨大社会财富的同时,其对社会公权力的潜在冲击已经成为理论界和业界广泛关注的热点话题,数据安全、隐私保护、劳动者权益、社会公平等一系列新老问题纠缠在一起。由于巨大的规模效应、网络效应和锁定效应,加之数据、算法、人工智能等技术的支撑,大型平台企业更容易获得市场优势地位甚至是支配地位。在商业利益的驱动下,大型平台滥用市场支配地位破坏市场公平竞争秩序、损害消费者权益等问题屡见不鲜。因此,坚持促进发展和监管规范并重、强化反垄断和防止资本无序扩张、推动平台经济规范健康持续发展,已成为社会共识。

3.完善平台经济监管是新时代提升政府治理能力的必然要求

当前,网络平台正日益广泛深入地应用到社会生产、生活、政务等各个领域,随着数字化转型步伐的加快,未来将实现对人类社会全方位的渗透。从社会生产的角度看,2020 年全球百强企业中,有六成以上企业的主要收入来自平台业务,一些大型平台依托其拥有的技术和人才优势、不断积累的海量数据资源、覆盖日益广泛的网络基础设施,形成了强大的社会资源调配能力和影响社会生产、分配、交换与消费关系的能力。从人们生活的角度看,以在线支付为例,2020 42.7% 的消费者每天使用1-5次在线支付,36.7% 的消费者每周使用几次线上支付,从未使用过线上支付的消费者比例不到1%。从政务活动领域看,随着数字政府建设的全面推进,网络平台已经成为公众获取公共服务和参政议政的新渠道,其对政府宏观经济调控和市场监管的重要性也与日俱增。

凭借其掌握的海量数据资源和强大的技术能力,今日的平台已经发生了质的变化,由信息交互的交易中介,发展壮大为集信息汇集、要素生产、资源配置、规则制定为一体的新型经济中枢,成为政治权力和市场权利之间的第三力量。平台权力不同于以往来源于法定、授权或者分权的传统权力,表面上看并不具有强制性,更多的体现为一种影响和支配他人的经济性的、市场性的权力。随着数据化、网络化基础设施的不断完善和广泛渗透,大型平台构筑起越来越高的数据隔离墙,形成数据独占,还在越来越大程度上影响甚至是控制着社会生产和再生产过程。一些超级平台依托资本和技术联姻,攫取了属于用户的私权利和政府的公权力,掌握了超出企业拥有的超级权力。在这种情况下,平台经济监管不仅仅是维护市场秩序和经济发展的问题,还与政府治理能力提升和国家治理体系建设息息相关。

我国平台经济监管的政策实践

我国平台经济监管是包含了监管理念、监管政策和制度的完整体系。对平台经济的监管一直在进行,是原有监管体系在平台经济时代的创新和发展。

(一)平台经济监管的基本理念

对于平台经济新业态新模式,我国总体上秉承的是包容审慎、底线监管的监管理念。

1.包容审慎的监管理念

我国关于平台经济包容审慎监管的政策导向和原则,可以追溯到2015年前后。国家层面大力推进互联网+”在各领域的深化应用,明确提出最大限度减少事前准入限制,加强事中事后监管2016年出台的《十三五国家战略性新兴产业发展规划》对如何监管新业态新模式做了进一步的阐述,核心思想就是区别对待,即量身定制监管模式。对那些暂时看不准其发展前景的业态和领域,可以给它一个观察期,鼓励大胆创新,出台监管措施需要认真研究和论证,避免一上来就管死;而对那些可能侵犯公众利益、造成严重社会不良后果和潜在风险巨大的,则采取果断措施加强监管;尤其是要坚决杜绝和取缔打着创新旗号从事非法经营活动。这里实际上已经体现了包容创新审慎监管的基本理念。20173月,鼓励创新、包容审慎的新兴产业监管原则写入政府工作报告。同年6月的国务院常务会议上再次强调,要按照鼓励创新、包容审慎原则,审慎出台新的准入和监管政策。

毫无疑问,包容审慎监管理念对于推动以平台经济、共享经济为代表的新业态的快速发展发挥了重要作用,这也是我国顺应新一轮信息技术革命以及全球数字经济发展大趋势而采取的监管策略。经过中央的大力推动,这一原则被写入《国务院关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等一系列文件。201910月,包容审慎监管原则被写入行政法规《优化营商环境条例》,成为中国特色社会主义法治体系的一部分。

2.底线监管的监管理念

坚持包容审慎的原则并不意味着不监管,与其密切相关的另一个监管理念是底线监管底线是事物发生质变的度的临界点,是不能突破的临界点。一旦突破这些临界点或底线,事情就会发生质变,从可以接受变得不可接受。底线思维为创新探索提供空间、留有余地,底线之上应鼓励大胆探索与创新。坚持底线监管的原则,就是在监管实践中做到有为有畏的统一。要对市场规律、法律与道德伦理红线等保持足够的敬畏,还要对可能出现的最坏情形有充分的预见和准备。

我国在一系列文件中都明确提出,要坚持底线思维、严守质量和安全底线,尤其是对于与人民生命财产安全、社会稳定、文化安全、金融风险等密切相关的业态和模式,严格规范准入条件,强化监管。如对于网络直播营销新业态,我国总体上是持鼓励和支持态度,但同时也在不断压实包括网络平台、商品经营者、网络直播者在内的各方主体责任,依法严厉查处网络直播营销中存在的侵犯消费者合法权益、不正当竞争、侵犯知识产权、违反食品安全规定等违法违规行为。

(二)平台经济监管的政策措施

实践层面看,近年来我国平台经济监管措施主要涉及市场准入、竞争行为、数据和算法监管、平台用工管理等方面。

1.市场准入监管

近几年快速兴起的共享型平台依托数字化技术,高效整合和匹配分散化的社会资源,由此更多的主体获得了灵活地参与平台经济的机会和能力,这对传统服务业的市场许可、准入制度提出了新挑战。为统筹平衡新老业态发展,加强行业安全管理,在发展较快的共享出行和共享住宿领域,都结合平台经济新特点提出了相应的准入要求。如2016年出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,在明确网约车合法化身份的同时,对网约车的市场准入、司机资质要求等方面都作出了规定,各城市结合自身特点也出台了更加细化的准入制度和要求。从实践层面看,通过对运营车辆、驾驶员户籍等方面的准入限制来降低市场风险和保障安全,也引起不小的争议。2021年国务院办公厅出台的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(以下简称《意见》)中提出,要进一步完善市场准入条件,降低企业合规成本。例如,合理设置行业准入规定和许可,放宽融合性产品和服务准入限制,清理和规范有碍平台经济健康发展的行政许可、资质资格限制等事项,从而让更多人参与到平台经济活动中来,分享新业态发展带来的新机遇。

2.竞争行为监管

公平竞争是市场经济的核心。党和政府历来高度重视健全公平竞争的审查机制,加强反垄断和反不正当竞争执法,以促进形成公平竞争的市场环境。近年来,针对平台经济领域日益凸显的市场垄断、无序扩张、野蛮生长等问题,相关部门不断推进反垄断执法、立法和司法进度,一系列旨在规范市场竞争行为的监管制度相继推出。加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制也被写入我国《建设高标准市场体系行动方案》和《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》,成为未来一个时期我国加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的重要任务和抓手。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》为加强平台经济领域反垄断监管提供了科学有效、针对性强的制度规则,促进了各类市场主体深化对《反垄断法》的理解和认识。2021年相关部门对阿里巴巴、美团等大型平台企业开出巨额罚单,对其不正当竞争行为的界定和行政处罚,无疑将形成对电子商务市场、网络餐饮外卖市场,乃至整个平台经济领域的监管执法范例。

3.数据安全和算法监管

平台经济的技术支撑主要涉及到数据和算法。近年来,我国围绕加强信息保护和数据安全的立法工作进入快车道。在数据安全监管方面,《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》3部法律定位不同,规范内容各有侧重,组成了我国数据安全治理的整体框架。总体上看,我国数据安全管理主要体现在对重点主体、重要数据类型、重要数据处理活动的监管,如明确界定、落实和强化关键信息基础设施运营者主体的责任,明确平台尤其是超大型平台在个人信息保护方面的责任,明确平台企业在跨境使用数据时的制度要求等。在算法监管方面,一方面是从反不正当竞争、保护消费者权益、保护个人信息安全等多个角度,对算法应用提出了规范和要求;另一方面,规范算法在互联网信息服务领域的应用。《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》提出,要制定完善对算法推荐、深度伪造等新技术应用的规范管理办法。20223月开始实施的《互联网信息服务算法推荐管理规定》,是我国第一部聚焦于算法治理的部门规章,也是全球第一部系统性规制算法的文件。这些法律法规实施后,相关配套制度的出台和落实有望加快推进,从国家、地方、行业等多个方面完善国家数据安全治理的制度体系。

4.平台用工监管

在平台经济发展的早期,相关部门本着鼓励和支持新业态发展的原则,对平台经济新就业形态的管理相对比较宽松和灵活。随着平台企业用工模式的不断创新和平台新就业劳动者数量的持续快速增长,劳动者权益保障面临越来越大的挑战,制度短板日益凸显,对基于网络平台的新就业形态的规范化管理提上日程。2019年出台的《意见》明确提出要维护平台从业人员合法权益,抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策,开展职业伤害保障试点。2021年出台的《关于服务六稳”“六保进一步做好放管服改革有关工作的意见》则把支持和规范新就业形态发展作为进一步推动优化就业环境的重要任务。20217月,《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》《关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见》《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》等4份文件密集出台,反映出这一系列政策的重要性及解决相关问题的迫切性,完善平台企业用工和劳动保障制度已成为我国规范平台经济发展的重要抓手。

(三)平台经济监管中存在的问题

作为处在快速发展中的新业态新模式,平台经济如何实现有效监管已经成为世界各国面临的共同课题。当前我国平台经济监管中存在的问题主要有:

1.依托行政权力的直接监管方式弊端凸显

长期以来,我国政府监管部门同时扮演市场促进者和监管者的双重角色,塑造了行政逻辑全面渗透和吸纳市场机制的独特格局。在平台经济快速发展的大背景下,这种监管模式的制度惯性依然存在,行政许可、行政检查、行政处罚以及巡查式”“运动式的传统监管方式占据主导地位,信用监管、基于大数据的风险预警、事前的合规化指导等非直接监管方式的作用未得到充分发挥。其弊端在于:一是传统属地化、条块式的管理体制越来越难适应平台经济发展形势的需要,政府监管在信息获取和处理、违规违法行为甄别和处置等多个方面都面临高昂成本,多头监管、职能交叉、效率不高等问题更加突出。二是地方自由裁量权过大。这一方面极易引发权力寻租,另一方面,平台经济具有一点运营、全国服务的特点,各地的执法标准和执法程序差异较大,使得平台企业在不同属地开展经营活动的合规成本显著增加。此外,直接监管方式极易造成监管部门与平台企业之间的紧张关系。

2.监管工作缺乏有效协同

一方面,从监管部门之间的关系看,当前对平台经济监管主要采取谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的模式,但平台经济具有典型的跨领域和跨行业等特点,监管会涉及诸多部门,加之现阶段我国平台经济监管制度体系尚未健全,实践中部门之间责任边界不清、出现问题相互推诿、职责交叉或重叠、监管过度等问题屡见不鲜,严重影响监管效率。如共享住宿领域,旅游、工商、税务、食药监、网信、公安、消防等部门都负有监管责任,但迄今并未建立起有效的联动和协同机制,既难以形成监管合力而影响监管效果,也导致平台企业疲于应付,甚至是无所适从。在线教育、在线外卖等领域都存在类似的问题。另一方面,从监管部门与平台企业的关系看,有效监管还需要监管部门与平台企业之间的高效协同。尤其是在重大突发事件发生后,政府和平台企业之间高效、健全的联动机制,以及明确和规范的程序性协同处置要求,都是提高政府应急处置能力重要保障。

3.有效监管面临数据共享不足的瓶颈

平台经济时代,有效监管必然离不开数据支撑。从政府角度看,各类平台在日常经营活动中积累了大量的数据,既有反映用户画像等情况的静态数据,也有反映市场供需和交易等情况的动态数据,这些都是相关部门进行宏观调控、开展有效和精准监管的重要依据。但政府并不掌握这些数据,也就难以开展深度挖掘和应用。在一定程度上说,平台经济的快速发展在提高市场效率的同时,也造成了政府和各类数据之间的隔离,影响着政府监管的有效性。从平台企业的角度看,一方面,政府及相关公共服务部门在日常工作中生成、采集和保存了大量与公众的生产生活息息相关的数据,是一个国家最主要的数据生产者和保存者。大数据、人工智能等现代技术快速发展的大背景下,公共数据的开放水平直接影响着平台企业的业务创新,也影响着数据要素向现实生产力的转化水平。另一方面,平台企业建立内部治理机制也需要大量的政府数据作为支撑。但目前我国公共数据开放水平尚无法满足平台经济快速发展的需要。

4.监管制度建设滞后于实践发展需要

平台经济作为一种新业态和新模式,不管是支撑技术本身还是应用模式和业态的发展,都呈现出迭代速度快、渗透范围广、跨界融合度高等特点,原有制度的不适应性日益凸显。加之在许多尚未完全看清的领域,我国都本着鼓励创新、包容审慎的原则,让监管的手慢一拍,以为其发展预留尽可能的充足空间。因此总体上看,我国平台经济监管制度建设步伐明显落后于其创新发展速度。这一方面符合人类认识发展的基本规律,另一方面也对加快相关制度建设提出了迫切要求。制度建设过程中,既要解决补缺问题,即填补监管制度空白;还要解决落地问题,即确保制度具有针对性、操作性和实效性。此外,还需要做好制度之间的相互衔接。

我国平台经济监管的发展趋势

面向未来看,我国平台经济监管呈现出全链条化、法治化和常态化、多元主体协同、多种技术手段支撑等发展趋势,加强以信用为基础的间接监管将成为我国构建长效化平台经济监管体系的重要任务。

(一)覆盖事前事中事后全链条的、多种监管方式相结合的监管体系将加快建立。

平台经济监管的根本目的是促进其持续健康发展。与过去更多采用事后追责和事后处罚不同的是,未来我国将加快建立健全覆盖事前事中事后全链条的监管体系。通过加强事前的合规指导和规范化管理,结合对事中市场竞争状态评估和潜在风险监测预警,事后的监管执法及对相关问题的进一步处置和修正,使市场主体在更加科学完善的监管体系中运行,最大可能的减少不确定性,稳定市场预期。

建立健全全链条监管体系意味着:一是将结合不同领域平台经济发展的阶段和特点,围绕市场准入、平台运营、数据管理、用户服务、用工管理等重点环节和方面,明确全链条监管的主要事项,细化和规范监管流程;二是持续优化服务流程,在严把行业准入关的同时,为各类主体进入相关市场提供便捷、高效的准入和营商服务;三是加快完善跨部门监管的协调机制,充分发挥部门联席会议制度的协调作用,凝聚和提升监管合力。全链条监管还意味着我国将采取多种监管方式相结合的综合性监管模式。从近年来的监管实践看,除监管执法外,开展合规经营行为指导、组织企业自查自纠、行政约谈、开展现场检查、督促整改等监管方式的作用越来越凸显。

(二)平台经济反垄断将走向法治化和常态化

2020年,我国政府对反垄断提出新的要求,反垄断上升到国家战略层面的高度。加强平台经济领域反垄断和反不正当竞争执法,防止资本无序扩张,是十四五时期我国市场监管现代化建设的重要任务。从构筑国家竞争新优势的战略高度出发,建立健全全方位、多层次、立体化监管体系,依法强化反垄断监管执法,成为新时期我国发展和规范平台经济的常态。

一是反垄断体制机制进一步完善。202111月,国家反垄断局正式挂牌,这是继2018年国务院机构三合一改革之后的又一重大举措。反垄断监管力量不断充实,反垄断执法法治化和规范化水平将进一步提高。随着国家反垄断局的正式成立,公平竞争政策在我国经济政策中的基础性地位将得到切实保障,尤其当竞争政策和产业政策或其他政策发生冲突时,独立的反垄断执法机构可以代表竞争政策与其他相关部门进行充分的协调沟通。二是反垄断制度建设持续推进。202110月,《反垄断法》迎来首次修订。从已公布的修正草案来看,此次修订将直接回应平台经济发展提出的新挑战,进一步明确竞争政策的基础地位,确立公平竞争审查制度的法律地位。三是反垄断监管将根据平台经济的特点持续完善监管体系和提升监管效能。事前的合规经营指导、行政指导、约谈等都将成为除了反垄断执法外的重要手段,通过常态化的反垄断为各类市场主体公平参与竞争提供保障。

(三)平台经济监管将由政府主导走向多元主体协同

在多元主体协同治理模式下,政府、平台企业、其他社会组织等都将发挥各自不同而又互补的作用。

一方面,政府的作用体现在:首先,建立必要的法律法规和制度保障,从优化市场准入条件、维护市场公平、推进社会信用体系建设等多方面营造良好营商环境,为大众创业万众创新提供良好的制度土壤;其次,要在具有不同目标和利益诉求的参与主体之间建立利益协商机制,以取得最大公约数,科学合理地化解和解决利益差异化所产生的纠纷与冲突。最后,要加强监管执法,对违法违规的平台企业及平台内经营者追究责任和进行惩戒,维护稳定和公平的市场秩序。另一方面,平台企业的主体责任进一步明确和压实。平台企业在其发展中会逐步建立起一套用以规范平台内经营者和参与用户的规则体系,通常会涉及到经营者信息核验、产品和服务质量、网络和数据安全保障、信用管理、风险控制等多个方面。这些平台内生治理规则将成为政府监管的重要补充。此外,行业协会等社会组织、社会公众等都都将对监督平台经济规范发展发挥积极作用。例如,以行业协会引导平台企业间加强对严重违法失信名单的互通和互认,推动平台企业对入驻商户的违法行为进行联合打击和防范;通过建立网上信息公示制度,提高平台企业经营活动的透明度,加强社会监督。

(四)大数据、区块链等技术应用持续深化

区块链、大数据、人工智能等技术的发展为平台经济监管提供了日益丰富和有效的手段。未来我国平台经济监管将进一步强化技术支撑和赋能,依托国家互联网+监管等系统,加强对平台数据的挖掘和分析,全面推进基于区块链技术的在线识别、在线证据保全、源头追溯,不断提升对平台经济风险和违法违规线索的发现和甄别能力,实现以网管网

一是更加注重基于大数据的预判式监管。为提高事前预防能力,实践操作层面将更加注重借助技术手段实现预判式的风险监管。针对暴露出的问题,及时发现并采取相应监管措施,同时基于数据分析对潜在的风险点进行预测预判,为开展精准监管奠定基础。2021年以来,税务部门持续加强新业态领域的税收监管和规范,依法依规严肃查处了一批重大偷逃税案件,税收大数据分析等手段发挥了重要作用。二是区块链技术更加广泛地应用于数据共享、取证存证等场景。在跨部门联合监管过程中,数据共享是不可或缺的重要支撑。具有去中心化、不可篡改、可溯源等特点的区块链技术,将成为政府与企业之间、平台企业之间实现数据安全共享的重要保障。在执法方面,利用区块链技术可为市场监管执法提供在线电子数据取证、数据保全等服务,助力提升平台经济监管执法能力,违规违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制将加快建立。

(五)以信用为基础的新型监管机制成为平台经济监管的重要抓手

近年来,我国加快探索构建以信用为基础的新型监管机制,大力推进守信联合激励、失信联合惩戒,不断加强平台企业信用管理。20224月,中办、国办发布《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》,提出要进一步发挥信用对提高资源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解风险的重要作用。基于信用的监管代表着我国监管理念的创新,将贯穿市场主体全生命周期,在规范平台经济发展方面发挥重要作用。

一是全面加强对平台企业的信用评价。平台企业信用档案建设工作将深入推进,并根据企业信用记录开展公共信用综合评价。平台的信用等级和风险类型将成为实施差异化监管的重要基础。在量身定制监管模式方面,企业综合信用评价水平是重要考量依据。例如,在税收征管方面,相关部门将建立健全以信用+风险为基础的监管机制,实行纳税人动态信用等级分类和智能化风险监管,持续提高监管的精准性。面向平台企业的信用信息归集共享、失信联合惩戒和守信联合激励相关制度将加快完善。二是引导和鼓励平台企业建立健全内部信用机制。随着我国公共数据开放水平的不断提高,平台企业内部的信用建设将获得更多的公共信用信息支撑。平台内经营者的信用状况日益成为平台企业对其实施差别化管理和服务的重要依据。

  (作者:国家信息中心信息化和产业发展部,于凤霞;原文刊发于《劳动关系学院学报》,2022年第3期。)