借鉴FiTCfD机制推进我国电力市场改革

来源:经济预测部   作者:朱敏   时间:2017-12-21

英国政府为解决电力行业面临的巨大投资需求,设计了一种长期合同机制——差价合约收费制度,即FiTCfD制度,这一机制有利于吸引国内外的低碳电力投资,以保证本国的电力供应安全,促进电力低碳发展。我国在推进电力市场化改革进程中,应借鉴英国经验,调整改革思路,以电力需求端来引导、促进供应端的低碳化发展,促进我国电力系统逐步向低碳电力系统过渡,即在保证供电安全、经济的前提下,不断降低电力系统的碳排放。

一、英国FiTCfD机制的核心及其运作方式

英国政府为保证未来电力的供应安全,形成一个清洁的、多元的、可持续的发电容量构成,于20117月发布了《规划我们的电力未来:关于发展安全、价格适宜和低碳电力的白皮书》,揭开了新一轮英国低碳电力市场改革的序幕。具体来说,英国在低碳电力改革“白皮书”中提出了未来电力市场改革的四个重要措施:第一,建立基于差价合约的长期合同制度,为低碳电力投资者提供一个清晰、稳定的盈利流;第二,引入碳排放价格底线制度,在碳市场上形成公平的碳价格,同时为低碳电力投资者提供一个长期稳定的经济信号;第三,引入一个排放性能标准制度,为新建的化石燃料发电厂的碳排放数量给出清晰的管制信号;第四,建立新的容量机制,以保证电力系统的安全、稳定运行。具体容量机制的设计包括目标型容量机制和市场性容量机制。

其中FiTCfD机制具有双向付费的功能,其运作方式为:当市场价格低于合同价格时,用户向发电商付费;当市场价格高于合同价格时,发电商将差额部分返还给用户。FiTCfD机制计划在20142017年之间实施,该机制使得低碳电力投资者的投资回报具有了确定性,让投资者在未来几十年中能够获得稳定的投资收益。虽然FiTCfD机制可以适用于所有类型的发电资源,但是在具体设计的时候,还是需要考虑不同发电资源的具体特征。英国政府针对间歇性机组和基荷机组分别设计了两类不同的长期差价合同,并成立专门公司与投资者签订合同。

间歇性发电资源。这类资源是指发电时间和发电出力都难以预测和控制,且燃料成本可以忽略不计的发电容量,包括风电、光伏发电以及波浪能发电等。对于间歇性发电资源,英国政府实施双向合同形式。当电能参考价格低于拍卖价格的时候,发电商得到一个其最高拍卖价格和对应的支付数量;当参考价格高于拍卖价时,发电商将多余收入返回给用户。为了激励低碳电源的投资,英国政府为本国的低碳电源投资者设定了长期碳交易价格下限,当欧盟碳排放交易框架的成交价格低于价格下限时,由政府补偿其差价部分。英国政府认为,实施这样一个双向合同可以有效保证间歇性可再生能源发电项目得到一个可靠的长期的投资回报,同时用户的负担也不会“超载”,或者说,可以在发电商利益与用户利益之间找到一个合适的平衡点。

基荷发电资源。这类资源是指在运行中出力基本不变的发电资源,因为经济效率问题或安全问题使得其发电出力不能够快速地跟随用电需求的变化而变化。这类发电资源包括核电、生物质能发电以及基于CCS技术的化石燃料发电资源。对于基荷发电资源所采用的FiTCfD也是一种双向合同形式。与间歇性发电资源的情形相比,之所以对于基荷发电资源建议采用双向合同形式,主要是为了保护消费者的利益,防止发电商获得的盈利远远超过普通商业性投资回报率。

简而言之,长期差价合同的结算原理,可以总结为:合同电量按照合同价格结算,偏差量(合同电量和实际交易量的偏差)根据参考价格结算,即:按照合同中规定电价对差价合约中签订的交易量进行结算。如果实际交易量小于差价合约所签订的量(或者实际交易量大于差价合约所签订的量),差额部分按照市场参考价格进行结算。也就是说,无论是远期期货市场还是短期双边市场,其参与主体——发电商、售电商和用户之间均以双边协议为基础,可以任意签订电力买卖合同。由于长期差价合同中的交易时间可以是多个结算周期(甚至可以长达几年),对于投资者来说有利于形成稳定的收益。

二、FiTCfD机制的出台背景及其优点

目前,英国电力市场面临着一系列需要解决的问题,由于供热与交通系统的电气化使得电力需求迅速增长,预计未来英国长期电力需求将会大幅度提升,而且未来25%的现有发电机组即将面临退役,这些发电容量主要是煤电和核电。目前英国的电力系统主要依赖化石能源发电,其在未来面临着燃料价格波动、过度的外部依赖、高污染排放等一系列风险。自2000年以来,英国的低碳发电装机容量不断提高,可再生能源发电量占总发电量比例从2000年的2.5%增长到了目前的约15%,这些可再生能源发电投资主要来自义务性投资以及小规模上网电价补贴政策。要想继续保证电能的安全、可持续、低碳地向全社会供应,英国必须增加电力投资。从规划目标来看,到2020年,英国在发电和电网领域总的投资将达到1100亿英镑。

然而,目前英国的电力市场机制以及相关的电力管理体制无法经济有效地实现增加电力投资这一目标。或者说,对于电力投资规模和电力投资速度这两个方面的要求,现有市场机制和管理体制是难以满足的。因此,英国需要大力发展清洁能源来替代一部分现有的电力装机。一方面满足不断增长的电力需求,另一方面实现电力的低碳化发展。为满足这一目标,英国政府计划通过建设低碳电力市场来保证电力行业未来十年的投资。面对如此大规模的投资需求,英国低碳电力市场设计首先要考虑的问题是如何对投资者形成有效激励。

2002年开始,英国开始实施可再生能源配额制。可再生能源投资者的收益包括配额证书出售和在批发市场售电收入。由于电力批发市场中的电价通常是由担任调峰的燃气机组来确定的,天然气价格的波动使得电力批发价格也随之波动,导致可再生能源投资者在批发市场获得的售电收入很不稳定。由于市场中缺乏长期的参考价格,不能为低碳电源的投资提供稳定的价格信号,英国政府迫切需要通过改革现有的市场机制来吸引国内外的低碳电力投资,以保证本国的电力供应安全,促进电力低碳发展,而FiTCfD制度可以帮助达成这一目标。

FiTCfD制度的作用主要是规避市场价格风险,买卖双方按照一定价格对一定电量签订差价合约后,即锁定了这部分电量的价格,这部分电能的实际结算价格不再随着现货市场中的价格改变而发生波动。因此,长期差价合同能够保证市场成员基本的收益,同时也利于保证整个市场的稳定运行。实施FiTCfD制度可以为低碳电力投资者提供一个清晰的、稳定的、可预测的盈利流。与其他的支撑低碳电力发展的机制相比较,由于其实施成本低,且相对稳健,FiTCfD制度有可能成为英国政府吸引低碳电力投资的一个关键的激励机制。在提高低碳电力投资比例的同时,FiTCfD制度也能够有效降低投资成本,因此这一机制在一定程度上也有助于降低用户的电费支出。

三、我国电力市场低碳化改革面临的形势与任务

我国电力市场改革虽然取得了较大成就,但仍然有许多关系没有理顺。而且,目前电力行业面临的形势和改革初期已有很大不同,迫切需要调整改革思路。距离“5号文”颁布已经过去12年,由于当时的能源环境问题还未如此凸显,低碳化发展并未成为改革方案设计的出发点,12年内相继出台的一系列改革举措也没有很好地兼顾低碳目标。当下电力系统发展所面临的外部环境相比于12年前已大不相同,原有的电改方案已无法满足电力低碳化发展的目标。因此,在建设低碳电力系统的过程中需要基于新的外部环境重新审视并研究电力市场改革方案,而非继续坚持和延续“5号文”确定的改革方案。在新一轮的电力市场改革过程中,低碳化发展有必要成为电力市场改革的重要出发点。

和英国相比,我国当前发展所面临的能源环境问题使得电力行业必须承担起节能减排的重任。因此,现阶段我国的电力系统应该逐步向低碳电力系统过渡,即要在保证供电安全、经济的前提下,不断降低电力系统的碳排放。具体来说,现阶段我国电力系统低碳化发展面临的任务主要包括以下几个方面:第一,促进清洁能源发展,从而推动电源结构的低碳化转型;第二,提高电力系统应对间歇性出力波动的能力;第三,通过强制措施开展火电机组低碳化改造,鼓励低碳电源技术(碳捕集封存技术等)的推广和应用;第四,通过需求响应手段降低系统尖峰负荷从而减少电源电网容量投资和能源消耗,并研究需求侧资源如何进入市场。

当前我国在应对上述问题时,更多地是通过行政手段和强制措施来达到低碳发展的目的,缺乏合理的市场手段和系统的制度建设。未来,如何在电力市场改革中考虑这些问题,或者说,如何就这些问题建设针对性的电力市场(在电力市场建设方案中要结合我国的实际情况,研究考虑电力普遍服务和交叉补贴等一系列问题),以保证我国电力供应在技术上安全可靠、在经济上低成本、在环境上可持续,是摆在我们面前的一项重要任务。

四、借鉴FiTCfD机制,推进我国电力市场低碳化改革

从英国的电力市场改革方案可以看出,英国已经意识到电力低碳化发展的重要性,并在新一轮电力市场改革将低碳发展作为一个重要目标,相应的改革措施也具有很强的针对性。上述的改革举措会使得英国现有电力市场发生重大转变,从而引导目前电力系统逐步向低碳电力系统过渡。在这一过程中,相应的改革措施一方面能够通过市场手段大幅度增加低碳电源在发电结构中的比重;另一方面,能够有效促进低碳技术的研究与应用,从而使得安全的、可持续的、低碳的电力供应目标早日实现。通过这些措施,英国计划在2030年实现以下四个目标:第一,形成一个灵活的、智能的、市场供需双方都有响应的电力系统,其中包含着一系列的、多种类的、安全可靠的低碳发电资源,并且需求侧管理、储能和联网资源将最大程度地发挥作用;第二,各种低碳技术可以相互有效竞争,以降低电能供应成本;第三,未来电力系统能够有效满足由电动汽车和电加热所产生的不断增长的用电需求;第四,将基于用户为此所支付的费用最低这个目标来完成由传统电力系统向低碳电力系统的过渡过程。

英国围绕着如何向低碳电力系统过渡所给出的研究成果、实践经验、政策措施及其相关的制度安排,尤其是FiTCfD机制,对我国具有重要的借鉴作用。从长远来看,我国的电力行业的发展也会逐步考虑电力金融市场的建设,以控制电价波动的风险。FiTCfD机制的成本有效性表现在三个方面:第一,降低低碳发电投资成本;第二,降低用户所要承担的用于支持低碳电力投资的总成本;第三,降低每一个用户的电费支出。该机制的设计对于我国今后如何制定促进低碳电力发展的激励政策具有重要的参考价值。如果在电源规划和建设阶段签订差价合约,发电公司可确保投资的基本回报,并利用空闲容量参与区域市场或者省(区)级市场交易以获取更大收益,而省电网公司则可以规避未来电能供应风险和电价波动风险。

我国目前在电改方案中提出让社会资本进入增量配电业务和售电业务,我们认为,应该增加有关绿色低碳方面的内容,以电力需求端来引导、促进供应端的低碳化发展。社会资本要进入售电领域,技术水平、技术指标也必须要过关,关键在于要保证进入售电市场的售电主体必须满足节能减排的要求。在这方面,应综合考虑国家的环保要求与能耗标准,优先开放污染排放低的发电企业参与直购电,鼓励煤耗低、排放少、节水型火电机组参与直购电,限制能耗高、污染大的机组,已到关停期限或违反国家有关规定的机组,不得开放。从目前情况来看,传统燃煤发电在大用户直购中的优势明显,风电、光伏发电等低碳化电源的先天劣势在短期内无法弥补。因此,这就需要设立碳减排标准,通过行政手段强制发电企业提高发电低碳化水平,确保大用户直购的电是符合国家要求的、低碳的电。   



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