我国低碳发展的SWOT分析

来源:经济预测部   作者:高辉清 王江昊   时间:2015-11-20

虽然党中央、国务院对于低碳发展的重视程度不断提升,但根据国家发展改革委20152月最新发布的对各省(自治区、直辖市)2013年单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估结果,仍有部分省市未能完成年度和累计进度目标。为了确保2020年全面建成小康社会奋斗目标的顺利实现,工业化和城镇化快速推进的步伐在短期内不会放缓,但这必将对2020年低碳发展目标的实现带来更加严峻的挑战。同时,鉴于国内日趋紧张的资源环境约束和国际社会携手应对气候变化的大势所趋,努力降低温室气体排放强度,积极推动发展方式的低碳转型已经成为我们的必然选择。下一阶段,必须从经济社会发展的全局出发,深入探讨低碳发展的各方面条件,综合谋划、顺势而为,继续有效推动和实施低碳发展战略。

一、优势:有利于低碳发展的条件正在积聚

1.经济实力快速提升,为低碳发展奠定了较雄厚的物质基础

2014年我国经济总量超过10万亿美元,人均GDP超过7000美元,由改革开放初期的低收入国家上升为上中等收入国家。经济实力的不断提升为发展方式向低碳转型奠定了较为雄厚的基础:基础设施的日趋完善意味着我国大规模基建高潮已过,未来可以把经济发展的重点放在改善民生上;较强的国际支付能力为我国引进低碳技术和生产工艺提供了财力保障;较高的社会储蓄率为我国在低碳发展模式下保持较高经济增长率、减少转型冲击创造了条件。

2.产业发展进入新阶段,结构降碳具有较大空间

我国的工业化进程取得重大进展,已成为全球制造业第一大国。产业体系比较完备,工业增加值占全球的比重超过20%200多种工业品产量居世界首位,高耗能、高温室气体排放产品产量和国内需求趋于饱和。未来可以把更多精力放在调整产业结构、提高制造业质量效益和推动现代服务业发展上。这将促使第二产业附加值不断提升,第三产业也将呈现高端化和现代化的发展趋势,二、三产业协调将进一步强化。产业结构的优化升级将带来结构性降碳力度加大,促使单位GDP碳排放强度不断下降。

3.科技创新能力不断提升,为低碳发展提供了技术支撑

经过多年的持续努力,我国整体科技创新能力大幅提升,战略性新兴产业和高技术产业发展取得显著成效,一些高技术领域与发达国家差距明显缩小。全球产业竞争加剧,迫使发达国家不断加快技术创新步伐,从而使一些先进适用技术通过溢出效应为我所用。同时,我国也在主动加强与发达国家在低碳领域的技术合作,提高科研创新力。在上述因素的推动下,我国与发达国家在低碳技术上的差距将不断缩小,甚至可能实现同步发展。

4.生态文明理念上升为经济社会发展的指导思想,为低碳发展打下了较好的民意基础和思想基础

党的十八届三中全会把生态文明体制改革作为全面深化改革的六大重点领域之一。各地方政府在引进低碳技术、发展低碳产业、建设低碳城市和低碳园区、低碳社区等方面,也进行了积极探索。借助温室气体排放控制与雾霾治理的协同效应,低碳发展方面“自下而上”的民意基础正在积聚,并与“自上而下”的政策导向相结合,使低碳发展成为“得民心、合民意”的重大举措。

二、劣势:低碳发展的舆论和政策环境尚不成熟

1.低碳发展的理念尚未深入人心

低碳发展作为一种全新的发展理念,在我国的普及和接受程度还有待提高。一是社会各界对于气候变化问题的科学性认识不足,仍有不少人将积极应对气候变化和推动低碳发展视为国外敌对势力为遏制我国经济社会快速发展而采取的一种新策略。二是各方面对于控制温室气体排放与促进经济发展关系的认识仍存在偏差,认为实施低碳发展战略必然会损害经济社会平稳较快发展的大好局面,当前我国仍应以发展经济和改善民生为第一要务,低碳发展的理念太过超前,强制推行低碳发展理念不仅有碍于人民生活水平的提升,还将对我国的工业化和城镇化进程造成严重冲击,阻碍两个百年目标的顺利实现。三是部分民众对于节能降碳的全民参与性认识不足,认为与生产环节相比,生活领域的能源消费和温室气体排放仍相对较小,不应成为节能降碳的重点领域,政府更不应以节能降碳为名侵害民众的权益。

2.低碳发展的体制机制尚不健全

当前,我国的低碳管理体制、市场机制和法规标准尚不足以充分有效推动低碳发展。主要表现在:一是统一、高效的低碳发展管理体制尚未建立。《国务院办公厅关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案重点工作部门分工的通知》虽然明确了国家发展改革委在应对气候变化和促进低碳发展过程中的统领作用,但在具体的政策操作层面,依然存在着政出多门、各自为战的情况,部门间工作目标不衔接,政策不配套等问题依然普遍存在:支持低碳发展的财政政策不协调、不配套,使用效率不高,没有起到“四两拨千斤”的作用,政府采购政策没有对低碳产品的应用起到导向作用,一些专业化的节能服务尚未纳入到政府采购范畴;以间接税为主的税收结构对发展低碳经济的导向作用不足;配套的税收奖惩机制尚未建立,对高碳产品从生产到消费各环节还缺少足够的限制,企业所得税对技术进步的激励落实不足,不利于企业增加对低碳科技创新的投入;有利于低碳发展的金融政策不健全,部分资源被错配到低效、高碳领域。二是能源资源价格形成机制不完善,未能充分反映资源稀缺性和环境成本。十八届三中虽然明确了资源价格形成机制改革的方向,但碳排放成本的核算和碳排放权的定价研究依然处于起步阶段,距离实现碳排放收费依然相去甚远。三是有利于低碳发展的市场机制尚未形成。当前,我国的碳市场建设仍处于探索和起步阶段,低碳技术创新体系和低碳服务市场体系不发达,低碳投融资机制不健全。四是低碳发展的法规标准还相对薄弱。近期,《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》两个指导性文件虽然得以颁布,但并不具有法律强制性,应对气候变化或促进低碳发展的专门法律迟迟未能出台,一些重点领域的法律法规、标准规范依然缺乏。

三、机遇:推进低碳发展有利于转方式、调结构目标的顺利实现

低碳发展是一种有别于传统高能源消耗、高温室气体排放的全新发展模式。加快推进低碳发展,既顺应全球携手应对气候变化的大势所趋,又符合中央关于转方式、调结构的战略部署,是生态文明建设的题中之义。实施低碳发展战略将对我国经济发展方式和产业及能源结构带来深刻变革,如果运用得当,不仅不会阻碍全面建成小康社会目标的实现,反而会助推发展质量和效益提升。

1.有利于提高经济增长的质量和效益

与主要依靠大规模要素投入驱动的高碳发展模式相比,低碳发展更加注重要素使用效率的提高、消费的适度合理扩大以及技术和管理的创新。在低碳发展模式下,经济增速不再是单一目标,经济增长的质量和效益也得到高度重视。向低碳发展转型的过程,既是优胜劣汰的过程,也是不断激发经济增长活力的过程。在这一过程中,高能源消耗、高碳排放行业发展受到极大限制,继之而起的是代表产业优化升级方向的战略性新兴产业和现代服务业,催生并孕育着新的经济增长点,有利于我们适应和引领经济“新常态”,有利于跨越“中等收入陷阱”,为实现全面建成小康社会的宏伟目标和建设“美丽中国”提供支撑。

2.有利于推进能源资源价格形成机制改革

在高碳发展模式下,环境成本没有充分反映在能源资源产品的价格中,既助长了高碳能源的粗放使用和严重浪费,又对低碳能源发展造成了阻碍。低碳发展为政府推行能源资源产品价格形成机制改革提供了良好的契机,使价格既能充分反映能源资源产品的稀缺性和外部成本,又有助于理顺低碳产品与高碳产品的比价关系,更好地发挥价格杠杆的作用,在抑制高碳产品生产和使用的同时,激发低碳能源和低碳技术创新,扩大低碳产品专业化和规模化生产,降低低碳能源和低碳产品生产成本。只要科学测算,合理把握能源资源价格形成机制改革的力度和节奏,并不容易引起总体物价水平的大幅波动。

3.有利于提升和改善就业结构

低碳发展并不必然对社会总体就业水平造成冲击,产生就业岗位净损失。从发达国家低碳发展的经验来看,在低碳转型过程中,相关领域就业岗位增长迅速,有效弥补了高碳行业的岗位流失,社会整体失业率并未显著提升。实施低碳发展战略还将使我国的就业结构发生深刻变化。高碳发展模式对于劳动力素质要求不高,所能提供的劳动力素质提升机会也非常有限,人力资本积累严重不足。在低碳发展模式下,主导产业将从加工制造业转换为创新型产业和就业吸纳力强的服务性产业,对于劳动者素质提出了更高的要求,这不仅对优化就业结构、提升就业质量具有积极影响,同时也有利于提升整体经济发展质量。

4.有利于促进国际收支平衡

在高碳发展模式下,我国大规模承接了发达国家向外转移的高碳排放、低附加值生产环节,造成了严重的能源资源消耗和环境污染。而相关产品的大量出口又导致我国贸易顺差快速积累、国际收支明显失衡、人民币升值压力不断加大,反过来对出口竞争力构成削弱,并放大了被征收高额“碳关税”的风险。在低碳发展模式下,我国将不再鼓励高碳项目上马和高碳产品出口,既有的落后和过剩产能也将被逐步削减,低碳、高附加值产品和服务的贸易竞争力将不断增强,有助于平衡进出口贸易。

四、挑战:低碳发展面临着诸多现实挑战

1.我国仍处在工业化和城镇化快速发展阶段,对能源存在较高的刚性需求

我国工业化尚未完成、城镇化仍在快速发展,工业化和城镇化发展对能源的刚性需求在短期内难以逆转,对2020年低碳发展目标的实现构成了严峻挑战。当前,重化工业在国内制造业中仍占较大的比重,而我国“世界工厂”和全球加工制造业基地的地位在短期内也难以改变,高耗能、高温室气体排放产品占出口总额的比重依然过高。同时,我国城镇化的快速推进将导致建筑、交通和居民消费领域能源需求明显上升。随着生活质量的改善,农村居民生活耗能也将明显增加。因此,我国所处的阶段性特征决定了短期内对能源仍存在较高的刚性需求。

2.宏观调控的政策空间受到挤压

近年来国内资源环境约束显著上升,国际社会要求我国提前承担强制性减碳义务的呼声显著增大,发展方式向低碳转型迫在眉睫。同时,我国经济进入“新常态”,经济增速明显放缓,除转方式、调结构以外,避免经济增速持续下滑的任务也很艰巨。因而,在经济稳增长与节能降碳之间取得平衡的难度不断加大。

3.国际化石能源价格持续低迷将增加我国低碳发展阻力

对于我国这样一个能源消费和进口大国来说,化石能源价格持续低位徘徊固然有助于预防输入性通胀,却也在客观上对节能降碳工作造成了一定的阻碍。一方面,在资源税改革尚未完成的情况下,化石能源价格大幅下降相当于对所有的经济部门提供了巨额燃料补贴,极大地打击了企业和家庭采取节能降碳措施的积极性;另一方面,化石能源价格大幅下降会增加新能源与可再生能源的发展成本,在一定程度上会对中央关于转方式、调结构的战略部署构成负面影响。只有当化石能源价格在2017年左右重新进入缓慢上升通道之后,有利于低碳发展的各种条件才会更好地积聚,来自国际化石能源价格持续低迷的负面影响才可能逐步消失。

4.能源结构调整依然任重道远

能源结构虽是“转结构、调方式”的题中之义,但进展却相对其他方面的改革和调整要明显滞后,对低碳发展构成了严重的阻碍,而且这种阻碍作用短期内仍很难消除。造成我国能源结构调整步伐缓慢的原因主要有以下几方面:一是我国能源资源禀赋较重,高污染、高碳排放的煤炭蕴藏量较大,石油、天然气、铀等资源相对稀缺,风能、水能、太阳能开发利用的关键技术尚未取得重大突破。二是环境成本未能完全体现在能源价格形成机制中。国家借国际油价持续下跌之机提高成品油消费税遭到社会广泛质疑的根本原因在于“税收法定”的原则未得到彻底贯彻,需要尽早通过相关立法。三是民众对于核能的安全性仍普遍存疑。既有研究表明,大规模开发核能是能源绿色、低碳化的重要选择,但由于我国核电行业仍处于高度保密和垄断状态,民众对于相关技术及行业生态知之甚少,必然对核能开发持抵触情绪。



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