落实主体功能区战略是促进区域协调发展的第一原则

来源:国家信息中心预测部   作者:胡少维   时间:2014-09-16

地区之间协调发展是贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的核心内容,也是全面建设小康社会、推进现代化建设的关键任务。近年来,随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施,我国区域经济格局出现了一些积极的变化,但影响区域协调发展的根本性问题改善不大,促进区域协调发展工作需要在制度建设上迈出更加扎实的步伐。

一、区域协调发展的内涵

何谓区域协调发展?第一种观点认为,区域经济协调发展是区域之间在经济交往上日益密切、相互依赖日益加深、发展上关联互动,从而达到各区域经济均衡持续发展的过程。第二种观点认为,区域协调发展是不同区域基于自身要素禀赋的特点,确定不同要素约束条件下的开发模式,形成合理的分工,同时在政府的调控下,保持区域之间的发展条件、人民生活水平的差距在合理的范围内,人与自然之间保持和谐状态下的发展状态。第三种观点认为,区域协调发展是区域之间相互开放、经济交往日益密切、区域分工趋于合理,既保持区域经济整体高效增长,又把区域之间的经济发展差距控制在合理、适度的范围内并逐渐收敛,达到区域之间经济发展的正向促进、良性互动的状态和过程。第四种观点认为,区域协调发展是指在国民经济的发展过程中,既要保持国民经济的高效运转和适度增长,又要促进各区域的经济发展,使区域间的经济差异稳定在合理、适度的范围内,达到各区域优势互补、共同发展和共同繁荣的一种区域经济发展模式。

虽然上述定义从区域关系的相互联系、区域发展的相互促进、区域差距的逐渐缩小、区域利益的共同增进等方面进行了刻画,但总体上讲其视角主要集中于区域经济差距与联系上。我们认为区域协调应该是:在符合科学发展观要求的前提下,空间布局合理、总体经济与会效益最佳,人民享受公共服务水平基本均等(基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等)。即,在居民享受基本均等公共服务的基础上,导致整体经济效益的提高,而不是刻意追求各地区经济差距的缩小。

二、目前区域协调发展的表征

近年来,随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施,我国区域经济格局出现了一些积极的变化:

一是区域经济差距有所缩小,区域协调发展程度明显提高。长期以来,我国内陆地区的经济发展水平普遍低于沿海地区,而改革开放之后尤其是90年代以来东部地区发展的加速导致全国的地区差距进一步迅速拉大。在区域政策和经济周期等多种力量的影响下,进入21世纪后地区差距扩大的速度逐渐放缓,自2004年起开始逐步下降,最近几年地区差距缩小的趋势尤为明显,区域协调发展的程度有显著的提高。以人均GDP计算的差异系数明显体现了这一特点。

资料来源:根据历年中国统计年鉴计算

二是区域合作日益紧密,形成了一批具有重要影响力的城市群和经济圈。近年来,我国区域合作的深度和广度不断扩大,合作内容日趋丰富,地区间经济联系不断增强,区域合作关系日益紧密,区域一体化程度明显加强。在推进区域合作中,城市群和经济圈理念开始逐步形成并体现,成为影响区域发展的重要增长极。

但是,从区域协调另外两个重要方面看,却并不尽人意,主要:

一是不同地区居民所享有的基本公共服务水平差距较大。从国际经验来看,一个国家的不同地区由于经济发展程度存在客观差异,必然导致各地的初始财政收入有不小的差距,但通过中央政府(或联邦政府)的纵向转移支付和地区间的横向转移支付等各种手段,各地区最终可用财力的差距将可以被大大缩小,从而实现不同地区居民所享有的公共服务水平均等化。例如德国各个州在经过各种财政转移之后,可使财力较弱的州的人均财力提高到全国平均水平的99.5%,而使财政较强州的人均财力控制在全国平均水平的105%以内(张军扩、侯永志,2008)。相比之下,目前我国各个省份之间的财力支出仍存在着很大的差异(见下图)。

同时,各地间人均财政支出的差距与各地人均GDP的差距相比,并无显著不同,差异系数甚至大于人均GDP,这反映出不同地区在基本公共服务的支出依然存在相当大的差距,基本公共服务目前还未能成为缩小地区差距的突破口。

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