增强国际科技创新中心政策创设能力
  时间:2021-10-13

《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。目前三地国际科技创新中心的建设面临政策协调机制不统一、央地统筹协同效率低、创新政策供需不匹配等问题。为此,提出成立中央创新领导小组、建立创新主体直通国家常态化机制、加快法制化建设等建议。

国际科技创新中心是创新资源高度集中、科技产出丰富、科技服务范围广泛的国际创新系统,是全球创新网络中的重要枢纽。建设国际科技创新中心既需要具备硬核科技力量,又需要高质量科技制度供给,确保各方力量拧成一股绳。十八大以来,我国科技体制改革全面发力、多点突破、纵深发展,重要领域和关键环节改革取得实质性突破,解决了一批关键技术问题,但科技体制改革还存在一些有待解决的突出问题,如国家创新体系整体效能不强、科技创新资源分散重复低效、原创积极性未充分激发等制度藩篱,亟需探索适应国际科技创新中心的创新政策创设模式,提升领导组织机制、央地统筹协同效率、创新政策供需匹配和根植性,从而加快推进我国建成世界主要科学中心和创新高地。

一、建设具有国际竞争力的科技创新中心亟待完善组织决策领导机制

一是三地政策协调机制不统一导致面向国际的创新政策适应性低。国际科技创新中心是面向国际的创新系统,需要科技创新和制度创新“双轮驱动”,尤其是创新政策要高位统一推动。目前三地创新政策协同机制未统一,如北京推进科技创新中心建设办公室由北京和十个国务院组成部门构成,常设最高层面决策会议是北京办公室召开的年度全体会议,由科技部部长、北京市市长担任“双主任”共同主持,但未上升到国家层面。上海科技创新中心建设议事协调机制的领导机构是上海市政府,市发改部门负责协调推进重大体制机制改革、综合政策制定等工作。广东省建立了推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设领导小组,日常工作由省发展改革委承担,而粤港澳三地则借助合作联席会议、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》等开展协同,粤港澳国际科技创新中心尚未纳入到粤港澳大湾区建设领导小组框架。

国家层面,我国已设立国家科技体制改革和创新体系建设领导小组(下文简称“国家科创办”),办公室设在科技部(下文简称“科技部科创办”)。目前,科技部科创办尚未将三大国际科技创新中心纳入管理,在统筹协调三地创新政策机制方面较为薄弱。由于面向国际的创新系统涉及政府部门有所扩大,统筹协同方式有待新的突破。未来国际科技创新中心的决策机构是设置在国家科创办、科技部科创办还是另行设置尚处于摸索阶段,亟须通过顶层设计强力推动三地科技创新国际化政策协同推进。

二是央地间条状对接导致创新政策和资源难以协同。北京国际科技创新中心组织架构包括北京科创办、中关村科技创新和产业化促进中心、北京怀柔综合性国家科学中心理事会等,这些机构分别对应相关国家部委。目前就国际科技创新政策的制定和出台尚未出现国家部委统一协调机制,央地间统筹更多体现为部委对省级对应部门的“条状对接”,部委对省级对应部门间的联系更多体现为科层管理以及联系人会议下的多头对多头、内部分割的协调机制,中央各部委、省级各部门在国际科技创新政策创设上缺乏强有力的互动合力机制,不利于协同开放创新,难以统筹用好国内国际资源,往往表现为政策上“争取一块是一块”。

三是创新需求和政策制定不匹配导致企业认同度低。创新主体是科技创新要素、投资、成果国际对接和高效配置的践行者,是突破国际化政策瓶颈最敏捷发现者。目前,科技创新的需求主要来自于专家/企业征集、领导命题或者国家战略在地化结合,尚未建立创新主体真实需求自下而上反馈、创新政策供给自上而下创设的闭环渠道,企业、大学、科研机构的高频、多样、异质性创新需求和问题难以快速、直接、有效的反馈至各地科创办,即使反馈上去可能也是各地自扫门前雪,未能系统挖掘、整合并上升至国家层面,难以形成国家层面共性、可复制、可推广的创新政策。

四是法制化保障不足难以稳定创新者预期。北京科创办这一重要主体在《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》中的“制度和组织保障”部分加以体现,在总体方案中的重视度不够,其决策程序、职责划分、执行落实未上升至法律法规层面。广东国际科技创新中心建设领导小组则不纳入省级议事协调机构管理,实施联络员制度,不利于稳定国内外创新者预期。

二、相关建议

一是全面强化党对国际科技创新中心的领导,优化央地创新政策统筹常态化机制,提升政策策源地“0→1→N”转化能力。借鉴中央领导小组经验,发挥党的集中统一领导优势,建议成立中央创新领导小组,统筹发改、科技、财政、工信、商务、外交等部门,强化三地科创办央地对接的主体地位。建立支持政策创制的央地政策统筹聚合常态化机制,明确组织协调体系、互动合作机制和激励约束机制,促进三地和国家各部委高效达成共识,确保国际化政策创新高度协同和畅通。借鉴居全球前列的国际科技创新中心发展经验,充分利用国际科技创新中心政策制定先发优势,提升策源地“0→1”创新政策创设能力、“1→N”创新政策持续推广转化能力,提高国家创新体系整体效能。

二是探索国内外创新主体直通国家的常态化机制,提升国际化创新政策根植性、探底性和敏捷性。以问题为导向,以需求为牵引,在建立国际化创新政策常年程序化社会征集机制外,由国务院官网和客户端增设国际科技创新中心创新政策需求征集平台,确保各类主体创新政策诉求能够直接和及时上报,强化平台归集和提炼多样化政策需求能力,并及时反馈至三大国际科技创新中心办公室及相关各部委,通过统筹联动、联合论证来快速决策和反馈,提升政策创设根植性、前瞻性,避免创新政策重复布设和局部空白。

三是加快保障机制的法制化建设,提升政府治理的国际认可度。借鉴美国、日本、德国等国经验,将保障国际化创新政策措施、政府行政条例和营商环境建设有机结合,加快三地科创办在组织体系、人员设置、主要权责、决策程序等方面的法制化建设,构建透明确责、快速简洁的程序化制度,持续优化国际化创新生态,增强政府治理的国际认可度。

   (本文发表于《国家信息中心博士后研究通讯》2021年第007期,作者:周海川、许为、毕钰 )