掌握创新规律,确保政策精准到位

来源:信息资源开发部   作者:薛澜   时间:2017-07-17

    2017年7月5日,清华大学公共管理学院院长薛澜出席由国家发展改革委指导,国家信息中心主办的首届战略性新兴产业发展高峰论坛,并发表主题演讲。薛澜指出,“十二五”战略性新兴产业取得非常重要的成果,政府的各种政策对战略性新兴产业的发展引导起到了重大的作用。经过梳理和回顾发现,目前战略性新兴产业发展面临一些新的局面,基于对新局面的判断,提出对下一步推动战略性新兴产业创新驱动发展的一些基本的思考。

    一、战略性新兴产业政策回顾
    “十二五”期间,国务院和各个部委,还有包括省市自治区,出台了很多政策,其中国家层面的政策多达550多条,30多个省市为培育发展战略性新兴产业也出台大量的政策和支持措施,可以说这些政策为战略性新兴产业发展提供了重要的保障。经过统计分析,按产业领域来看,综合领域一共有58条主要的政策和文件出台,具体产业领域中节能环保出台政策最多,因为节能环保综合性比较强,所以出台政策数遥遥领先,有184条的政策,其次是新能源,然后是新一代信息技术等等。
    按政策类型来看,可以把这些政策分为三大类:一类就是所谓的供给型政策工具,就是政府的政策推动创新,给市场提供更好的技术和知识等等,包括人才培养。第二类的政策是环境型政策工具。第三就是需求型的工具,主要从市场角度考虑的。从三大类政策的具体领域来看,环境型政策工具中的目标规划是最多的,在“十二五”时期各地方政府出台了一系列的发展规划;其次是环境型政策工具中的法律规范,然后是供给型政策工具中的技术支持,以及其他各方面政策工具。
    正好前两天看到一个报告,是关于全国产业引导基金的情况,目前战略性新兴产业在经过前期培育引导之后,现在实际上到了产业发展的重要时期,需要大量的资金的支持,而实际上全国绝大部分产业引导基金都是和战略性新兴产业密切相关的基金。最近几年,产业引导基金发展非常高速,一个是基金的数量增长非常快,另外一个是目标的规模,规模非常大。
    产业引导基金地区分布来看,截止2016年底,东北地区是48支基金,引导基金的规模是400多亿。东南沿海这一带规模非常大,5000多亿,有300多支基金。西南地区也有,引导基金数量也很大,尤其成都非常活跃。中南地区、西北、华北地区也有不少。可以说,这些引导基金遍布全国各地,以各种各样的形式推动战略性新兴产业发展。

    二、战新产业政策面临的新局面
    通过前面的回顾可以看到,实际上政策的推动其实取得了非常大的作用。关于新的局面其实现在可以看到的讨论比较多,就是所谓第四次工业革命,前一段时间刚刚在大连举办的夏季达沃斯论坛也是特别关注这方面的发展。第四次工业革命发展是一组技术,包括了智能制造、人工智能、通讯革命和新能源革命,虚拟现实,无人驾驶,以及生物医药各方面的技术等等。
    世界经济论坛2015年9月对超过800名IT专家和企业经理调查数据显示,大多数人认可到2025年,10%的人穿着与互联网相连的衣服,90%都是无限和免费存储空间,美国出现第一位机器人药剂师,3D打印汽车产生,大数据资源替代统计调查,植入式手机商业化实现等。现在我们看起来还比较陌生的这些技术,到2025年几乎都是要呈现的。其中,唯一一个大家对其半信半疑的是“第一个人工职能机器人担任董事会成员”,只有不到一半的人相信。不管怎么说,基于各种各样的问题,前三次工业革命中国无缘参与,但在当前的第四次工业革命中,应该说中国是完全有机会的,可以说战略性新兴产业对中国加入到第四次工业革命应该说是起到关键的作用。
    当然另外一点也是要关注的,就是我们在整个的这一轮新的技术发展过程中,对社会的影响其实也要格外的关注。牛津大学马丁学院的研究发现,可能2010年的很多职业,说不定在今后十年、二十年将近一半被机器人或者人工智能所取代。特别希望,在各方面支持下,也许能够做一个研究,到底哪些新的产业,哪些新的职业能被创造出来,这一点尤其对高校特别重要。因为我们高校培养的专业很多都是过去工业时代的专业,未来新的需要,有哪些新的工作,我们需要做准备,这方面我们需要有一点前瞻性,所以这方面的一些影响可能我们还需要更多的关注。
    前三次工业革命中国发展很靠后,那种社会影响程度中国没有经历过。实际上那些前沿的国家已经经历了,很多的社会影响通过各种的方式解决了,到我们更多是直接用。现在我们跟所有的国家是一起在最前沿的,这样很多社会影响对我们会是直接的,不管正面还是负面的,会直接感受到,所以需要加强这方面一些研究。

    三、“十三五”战新产业政策需要考虑的若干问题
    当然新形势下一些问题同样需要关注,一是如何理清不同概念。比如在达沃斯论坛,有人说中国搞研究的,整天出新名词,一会儿高技术产业,然后又一个战略性新兴产业,现在又第四次工业革命,现在都搞不清楚是什么。其实这些产业背后的机理还是有一致性的,当年讨论高新技术产业,背后非常核心的就是产业的研发强度比较高的我们认为是高新技术产业。那么实际上,现在看第四次工业革命核心的一些技术,其实它确实研发的强度比较高了。而战略性新兴产业就是创新的突破和社会需求的有机结合,确实发展到今天有很多新的社会需要,确实需要通过技术创新来满足。所以其实也是某种意义上的高新技术的延展。
    二是建立新的统计体系。中国今天能够进入到第四次工业革命,并且和很多主要的国家一起并驾齐驱,应该说中国极早的在战略性新兴产业布局,特别是在金融危机以后在培育战略性新兴产业方面做了布局的作用。所以今天中国能够在第四次工业革命能够有这样的地位,与战略性新兴产业的发展密切相关的。战略性新兴产业的培育和发展为我们今天创造了这样的局面,我想这个也是在很多方面需要建立一个体系,产业怎么融合,怎么区分,这方面还有一些工作需要做。
    另外一点就是创新政策和产业政策怎么协调。在前期的培育战略性新兴产业发展过程中,可能注重创新的政策更多一些。在产业发展政策上可能相对来讲还没有成为它的重点,但是现在可能到了壮大发展阶段,“十三五”期间要成为它的支柱,这样可能在产业政策可能需要进一步地在这个方面有深入的研究,然后二者之间更好地协调。
    还有一个问题就是技术创新和商业模式创新的协调。总体来讲,应该说中国是高度重视技术创新,但是相对来讲,对于商业模式创新,可能还是重视不够,政策对于推动引导商业模式创新是需要进一步加强的。
    另外就是颠覆性创新收益和成本的协调。颠覆性创新确实非常好,能够带来更多的社会效益,但如果仔细分析,其实很多收益是被创业者和风险投资拿走的。不过,颠覆性创新也有相当的社会成本,对原来的这个产业的颠覆性的影响,过去这个成本很大程度被政府和社会承担下来,下一步其实也要考虑,怎么能够让这个成本能够更合理地分担起来。大家可以看到,目前技术创新各方面的推进是很快的,但是另外一点社会不公平的现象也是在加剧,所以怎么通过创新,不但能够给社会带来普遍的收益,同时尤其是对降低社会不公平这方面也能够做出贡献。

    四、推动战新产业创新发展的思考
    最后是关于推动战略性新兴产业创新发展的一些思考。第一点是拓展创新的内涵。除了基本的创新内涵,要特别注重商业模式和文化创意,有很多的数据显示,我们在相关方面的出口几乎可以忽略不计,但是进口额度巨大,今后还有很多工作要做的。
    第二点就是要掌握创新规律,确保政策的精准到位。过去已经出台了很多政策,但是我们现在的政策主要做加法,可能有时候还要做一些减法。我们现在的扶贫讲精准到位,其实产业政策、创新政策是不是也要有所考虑。在创新这个领域,最近我们也做了一些分析,针对基本创新模式,在传统制造业领域最为普遍,例如产品创新、工艺创新等等,通过研发产生专利,专利的应用提供新产品、新工具。我们传统的政策工具也是鼓励研发,保护知识产权,这个仍然是我们创新政策的基石,不能动摇。针对战略导向创新模式,像在国防、重大基础设施、重大公益需求,这些领域需要战略导向创新模式。这类创新模式政策的考虑首先要有明智的战略研究、战略选择,这个其实非常重要的;其次就是要有稳定的公共投入,这类项目可能政府的公共投入比较大;再就是高效的溢出机制,就是投入它之后,更好地发挥对社会的影响,这方面我们目前可能还需要加强。针对新经济创新模式,在互联网经济,新兴服务业,创意产业等领域,这方面创新是非常关键的。需要一个宽松的创新环境、充足的风险投资以及适应性的治理的有机结合。这三类不同类型的创新模式,所需要的政策和政策环境还是一些差别的,所以我们怎么把这些规律掌握的更清楚,从而使我们的政策更好地推进创新,这个是我们下一步需要加强的。
    第三点是注重颠覆性创新,也注重渐进式创新。颠覆性创新大家很清楚,我们在重视颠覆性创新的同时对渐进式创新那块其实也还是要关注,因为中国地域广阔,很多的沿海地区,一些领先的企业用的第四代工业革命的技术,但是我们可能很多比较落后的地方或产业,可能还在用第一代、第二代工业革命的技术。所以怎么样能够把这个技术更快地有效地推进扩散,对中国这个大国来讲是很重要的。
    第四点是政府鼓励企业创新的政策需要改革,在鼓励研发同时可能要考虑营造生态环境。从政策研究的角度,我们原来总是希望做成功的例子,研究把成功的例子怎么推广,但是回头来看,其实很多成功的例子其实是个案,真正想广泛的推广有时候很难,不是具有普遍规律的,反而是很多失败例子背后有很多普遍规律的。但是非常可惜,我们研究失败的案例是非常不容易的,所以这方面怎么从普遍的,失败的案例提炼这个教训,也是我们下一步需要考虑的。另外就是怎么消除创新的障碍,例如要重视大型国有企业,更要重视中小民营企业创新。此外,要注重企业和研发机构,也要重视中介机构和创新平台,像启迪科服这方面做得比较好。
    第五点是加强创新的规制,构建合理的创新治理体制。实际上创新是为社会造福的,这一面是主流的,另外它也是非常复杂的社会活动,尤其是新技术的应用本身有很多的风险。比如基因检测,中国发展非常快,基因检测的临床应用确实也给我们带来很大的福音,可以使治疗更加有效,但是基因检测如果不能很好地有效地规制,包括如何避免对检测的结果合理地解读以及技术的滥用,不然负面影响也会很大,另外这些信息是属于个人隐私,其实有很多问题需要关注的。我们的一方面需要引导创新的发展,另外一方面也要控制这个创新可能带来的风险,同时在分配创新的各种收益方面,政府的政策可能还需要发挥更大的作用。另外一点,要加强创新对社会影响的意见和评估分析。技术发展,尤其是这些前沿技术肯定有很多的方向,需要我们有一些预见性,尽可能的趋利避害,使得发展方向和社会的需求有效的结合起来。最后就是在创新治理体系里面,如何让社会各方面有效的参与,目前看来也是非常重要的。首先要提高公共科学素养是一个基础性的工作,另外要打通风险交流的渠道,建立风险交流平台,还要构建政府、科学共同体及公众参与的创新治理体系,这个也是我们下一方面的艰巨任务。


    内容依现场速记整理,未经专家本人审核。



主办单位:国家信息中心 京ICP备05063309号 技术支持:中国经济信息网

地址:北京市西城区三里河路58号 邮政编码:100045 电话:010-68557000 传真:010-68533919