政府采购养老服务:规模测算与带动效应研究

来源:经济预测部   作者:邹蕴涵   时间:2016-11-25

根据国际经验,发达国家一般在人均GDP5000-10000美元时进入老龄化社会,而中国在2000年进入老龄化社会时人均GDP不到4000美元。当前,中国进入了快速老龄化阶段,到2020年中国60周岁以上老年人口将达到2.43亿元,“未富先老”使得中国面临养老金缺口大、养老投入财力不足等突出问题。从我国当前社会发展和政府改革的大背景看,政府购买养老服务符合当前我国政府职能转变,治理方式创新和市场在资源配置中的基础作用。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体,营造平等参与、公平竞争的市场环境,大力发展养老服务业。

一、我国政府采购养老服务的基本内容界定

根据财政部关于做好政府购买养老服务工作的通知的精神,政府购买养老服务内容应突出公共性和公益性,按照量力而行、尽力而为、可持续的原则确定。各地要全面梳理现行由财政支出安排的各类养老服务项目,凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的,应按照转变政府职能要求,通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务特别是要重点选取生活照料、康复护理和养老服务人员培养等方面开展政府购买服务工作。

总体来看,养老服务政府采购的基本内容包括四大项,一是机构养老服务,二是居家养老服务,三是社区养老服务,四是购买养老服务人员培养。

机构养老。《通知》要求在购买机构养老服务方面,主要为符合标准的老人购买机构供养、护理服务。具体来看,购买机构养老需要兼顾两种形式。首先是公建民营的敬老院、养老院。这部分机构所有权归属于政府,政府对其的购买内容包括机构运营和建设支持,购买方式以购买为主。其次是民办公助的养老机构,它们的所有权归属于相应的民间组织或者个人,政府对其的主要购买内容包括机构开办和机构运营两项,购买方式也主要是购买形式。这两种机构养老也是未来最主要的两种机构养老方式。

除了机构养老,政府大力推广的是居家养老形式和社区养老这两种形式,而社会化养老服务与居家养老服务又有所区别,前者涵盖更广阔的内容,居家养老服务以精神慰籍与生活照料为主,而社会化养老服务包括了机构养老服务与发展性老年服务体系。

居家养老。居家养老是以家庭为基础,以社区为依托,以养老保险为保障机制,为居住在家中的老人提供专业化的养老服务。居家养老服务是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化的服务为主要形式,充分利用社区资源为居住在家的老年人提供包括生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、善终服务等解决老年人日常生活困难为主要内容的社会化服务。具体来看在购买居家养老服务方面,主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务,以及养老服务网络信息建设等服务。这部分服务主要以由专门受过专业训练的服务人员提供的上门护工服务为主,同时联合护工与义工相结合的方式。政府购买的方式主要是直接从市场购买相关的家政服务内容。

根据服务对象的需求、能力不同,上门护工服务可以采取无偿、低偿和有偿三种形式。享受无偿服务的老人无需为相应服务支付任何费用,政府以完全购买的方式为服务付费;享受低偿服务的老人则需要为相应服务部分付费,政府以小于实际服务费用一定比例的购买形式付费;有偿服务则需要老人为相关服务独立支付费用,原则上政府不为其付费。

社区养老。第三种养老服务为社区养老。主要包括社区成立的养老服务中心、养老服务站、老年食堂和服务点提供的社区日托形式等,其中最主要的是养老服务中心具有相应的娱乐场所和餐饮场所。养老服务中心开设康复理疗室、文体娱乐室、日间照护室、营养保健室、养生科普室等五大服务功能区,以老人家服务中心(会所)为服务平台,提供居家呼叫、日间照料、理疗养生、文体娱乐、旅游养生、超市服务、健康管理以及精神慰籍等八大常规化的助老养老服务项目。

政府需要为这种社区养老方式支付三笔费用。首先是日托照料服务费用,包括老人每人每天在日托所的服务购买;其次是社区养老床位的运营购买;第三是购置设施设备的相关费用,主要为日托所或养老服务中心购买所需设备等。这两项政府购买内容基本涵盖了社区养老的基本形式。需要强调的是,养老服务中心在各地实践中逐步转向社会组织独立经营的方式,政府只需直接购买相关服务即可,不需要负责运营管理。

养老服务相关管理费。第四项政府购买内容是养老服务相关管理费,包括居家养老、社区养老服务人员的工资、养老评估费用和管理人员培训费用。在购买养老服务人员培养方面,主要包括为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等;在养老评估方面,主要包括老年人能力评估和服务需求评估的组织实施、养老服务评价等。

二、我国政府采购养老服务规模测算

(一)2015年政府采购养老服务规模测算

机构养老服务购买。综合现在全国各地区对机构养老的购买情况,本文设定两种购买情形。第一种是高购买类型,适用于政府财力较为充裕、较为发达的地区。对于由政府投资新建或者购置建设并形成产权的养老机构,一次性给予建设购买3万元/床;由政府投资改扩建的新增养老床位,给予一次性建设购买1.2/床;对于由社会力量投资新建或者购置建设并形成产权的非盈利性机构,给予一次性建设购买1.5/床;对于由社会力量投资改扩建的新增养老床位,给予一次性建设购买6000/床。第二种是低购买类型,出现在经济欠发达,政府财力不够充足的地区。对于由政府投资新建或者购置建设并形成产权的养老机构,一次性给予建设购买资金1万元/床;由政府投资改扩建的新增养老床位,一次性建设购买4000/床;对于由社会力量投资新建或者购置建设并形成产权的非盈利性机构,给予一次性建设购买5000/床;对于由社会力量投资改扩建的新增养老床位,给予一次性建设购买2000/床。按照四种购买种类各占四分之一的比例来估算,建设购买将有435亿元(高购买方案),或者145亿元(低购买方案)。

居家养老服务购买。根据对象不同,可以采取老年人无偿、低偿和有偿服务三种类型。享受无偿服务的老人,每人每月可以享受政府300元的购买;享受低偿服务的老人,每人每月可以享受政府150元的购买;享受有偿服务的老人,每人每月可以享受政府50元的购买。假定享受无偿服务的老人总数为2417万,享受低偿服务的人数为6128万,享受有偿服务的老人总数为1.27亿。根据估算,政府需为无偿服务购买73亿元/月,为低偿服务购买92亿元/月,为有偿服务需购买64亿元/月。综合下来政府需为居家养老采购服务支付228亿元/月。

社区养老服务购买。政府需要为社区养老服务购买的内容主要包括日托服务购买、社区养老床位购买和购置器材购买。假定采用社区养老的人数大约在1484万,按照每人每月300元购买额计算,大约需要政府投入45亿元/月。

(二)2020年政府采购养老服务规模测算

老龄人口估计。对老龄人口规模的展望有很多种,2013年全国养老服务体系建设会报告称到2020年,我国老年人口(60周岁以上)的将达到2.43亿人。2014年最新出版的《中国老龄产业发展报告(2014)》则指出2013年我国老年人口数量已达2.02亿,人口老龄化水平达到14.9%2020年,我国老年人口数量将达到2.6亿,高龄老年人口将以年均100万的速度快速增加,失能和半失能老年人口将在2020年突破4600万。本文的匡算将以2020年老年人口数为2.43亿-2.6亿人为基础。根据国家“十二五”计划提出的“9073计划”,未来我国养老事业形成如下格局:以90%的老年人以居家养老为主,7%的老年人以社区养老为主,剩余3%的老年人以机构养老为主。那么预计到2020年,将有2.19亿-2.34亿老年人采用居家养老的方式,1701-1820万老年人采取社区养老方式,有729-780万老年人进入养老机构养老。以下将以上述数据为基础进行测算。

机构养老服务购买。综合现在全国各地区对机构养老的购买情况,结合上文中对2015年采购情况的情景设定,按照四种购买种类各占四分之一的比例来估算,建设购买将有1146亿-1229亿元(高购买方案),或者382亿-410亿元(低购买方案)。运营购买将有262亿-281亿元(高购买方案),或者131.2亿-140亿元(低购买方案)。综合下来,机构养老的购买额度大约在1408亿元-1510亿元左右(高购买方案),或者513亿-550亿元左右(低购买方案)。

居家养老服务购买。假定享受无偿服务的老人总数和享受低偿服务的老人总数各5000万,享受有偿服务的人数为1.2亿-1.3亿。根据估算,政府需为无偿服务购买1800亿元,为低偿服务购买900亿元,为有偿服务需购买720亿元-730亿元。综合下来政府需为居家养老采购服务支付3420亿元-3480亿元。

社区养老服务购买。预计到2020年,采用社区养老的人数大约在1701-1820万,按照每人每月300元购买额计算,大约需要政府投入612亿元-655亿元。

综合上述所有计算,预计到2020年,如果采取高购买方案,政府购买养老服务的相关支出大约在5440亿元-5645亿元;如果采取低购买方案,政府购买养老服务的相关支出大约在4545亿元-4685亿元。必须注意的是,上述估算较为粗略,很多现实因素没有被考虑到,一部分是由于缺乏数据,另一部分是由于我国国情复杂,省情不同,难以详细估计。

三、养老服务政府采购的带动效应

政府购买养老服务本身能够促进养老消费的增长,同时还能带动相关投资、消费和就业。在机构养老方面,在社会力量投资新建或者购置建设并形成产权的非盈利性机构和由社会力量投资改扩建的新增养老床位两种形式上,社会投资如果与政府购买按照1:1的比例,则政府购买能够带动社会投资145亿元(高购买方案)或49亿元(低购买方案),总共203亿元。在居家养老方面,如果个人消费与政府购买按照1:1的比例配合使用,那么能够带动消费156亿元/月,1872亿元/年。

按照全国老龄办的测算,按照就业人员与有需求的老年人数1:10的比例计算,到2020年前平均每年增加30多万个家政服务和护理服务等相关就业岗位;家政服务和护理服务两项,市场规模每年增加约370亿元。

除此以外,政府养老服务购买的间接带动效应也不容忽视。通过向社会机构购买养老服务,不仅可以实现政府、社会的双赢,同时还可以产生很多其它方面的社会效益。例如在社会机构提供养老服务的同时,相关的行业得到了发展的机会,必然也带动了相关领域的教育培训和就业,随着社会的全面发展水平的提高,对养老服务的质量和水平也必然提出更高的要求,进而进一步带动就业等的发展。



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