我国养老事业发展存在问题及政策落实难点

来源:经济预测部   作者:胡祖铨   时间:2016-11-25

2014年,我国60周岁及以上老年人口达到2.12亿,老龄化率达到15.5%,其中65周岁及以上老年人口为1.38亿,占总人口比重为10.1%。我国老龄化率处在快速发展阶段,养老需求正在快速释放和稳步增加,养老事业已经成为生活性服务业的新热点,无论是政府、企业、社会组织还是个人,都日益关注并积极推动着养老事业发展。本文总结归纳了我国养老事业发展存在的主要问题,以及养老政策落实难点,为更好促进养老事业发展提供基础分析。

一、养老事业发展存在的问题

从目前来看,我国养老事业发展在建设、运营以及监管等阶段还存在着一系列问题和挑战。

(一)建设阶段

1、用地选址空间较小。相比较于商业开发项目,养老服务项目的收益回报率偏低,地方政府安排养老服务设施用地缺乏积极性。养老服务项目对空间距离、人口密集度、医疗条件等配套设施要求较高,部分地区养老机构建设用地需求没有得到有效满足。此外,城镇老城区开发早,人口密度大,用地紧张,设施改造难度大,发展养老服务设施空间有限,许多养老机构建设项目难以落地。

2、融资建设资金不足。我国养老事业资金来源主要包括中央财政、地方财政以及福利彩票公益金。目前中央财政没有专项资金投入,仅有少量的福利彩票公益金和预算内补助资金投入。经济新常态下地方政府财政收入增长大幅减速,地方政府财政往往只够基本运营支出,根本没有余力增加养老投入。金融、保险等新型融资渠道基本处于空白阶段,尽管近期国家加大对养老产业的金融支持力度,但尚未形成足够规模。融资建设资金不足,导致无论是在新建养老床位、增加养老服务设施,还是在对已有养老设施进行适老化改造方面,都显得举步维艰。整体上说,养老事业融资建设投入严重不足,保障功能十分弱小,养老设施及养老服务明显供不应求。

3、许可审批程序复杂。养老服务直接涉及到老年人的身心健康,是政府必须参与其中、进行严格监管的特殊行业,因此衍生出多种行政审批事项。按照《养老机构设立许可办法》,新建养老机构涉及到民政、工商、国土、发改、住建、规划、卫生、环保等多个部门。尽管目前各级政府都在力推简政放权,取消和下放行政审批事项,但具备可操作的具体措施还没有出台。基层养老主管部门在具体执行中,只能按照各自原有政策实施,有些问题无法有效落实。据报道,成立一家养老服务公司,办妥各项相关手续至少需要半年时间。

(二)运营阶段

1、社会养老意识不够。我国自古就有“养儿防老”的观念,养老的意义在于回归家庭生活。无论是父辈或子辈,都比较青睐有着强烈情感联结的家庭养老模式。但是在少子化、空巢化以及快速城镇化背景下,社会养老趋势不断明朗,同时也是形势所需。受制于经济发展水平不高,我国“孤老才进养老院”的传统观念浓厚,社会养老意识相对薄弱。根据调查,大部分老人将入住机构养老视为无子女赡养、子女不孝的最后选择。

2、赢利状况普遍微薄。我国老年人收入普遍较低,能够支付的养老服务费用存在着上浮的天花板,因而养老机构在进行服务定价时往往受到很大掣肘,利润只能保持在微利水平。涨价行为更是阻力重重,不仅容易引起入住老人的集体抵制,甚至可能招致政府主管部门的口头规劝。与此同时,人工成本、水电燃气费用持续上升,养老机构运营成本持续增加。考虑到部分养老机构以租赁房屋进行运营,则房屋租赁费用会进一步加重其运营负担。以南京市某民营养老公寓为例,该老年公寓月收入近18万元,但仅房租费用就占40%左右,月均7万元,加上护工工资月均5万元,以及水电费、伙食费、日常消费品等,赢利状况十分惨淡。另据中国老龄科学研究中心的数据显示,2014年全国养老机构空置率高达48%。在被访养老机构中,有利润盈余的养老机构比例为19.4%,亏损的养老机构占32.5%,基本持平的养老机构占48.1%

3、出险难防经营风险大。养老机构接收对象中很多都是失能失智或高龄老人,极易发生走失、意外受伤等情况,并引发纠纷,加大了养老机构经营风险。然而由于风险太高以及保险市场相对落后,商业保险之于65岁以上老年人几乎是一片空白。客观上讲,养老院出险防不胜防。出险的一般都是高龄自理老人和半自理老人,他们可以自由行动,又怕麻烦护理员,要事事亲为,却步步惊心。此外,养老院里的老人之间也会出现矛盾和纠纷,会相互伤害,甚至致死。目前,北京市在帮助养老院以及老年人控制风险方面的做法值得推广借鉴。北京市政府先后推出“北京养老机构综合责任险”和“北京老年人意外伤害保险”,对分散化解养老机构经营风险发挥了重要作用。

4、养老专业人才匮乏。由于劳动时间长、强度大、报酬低,长期处于超负荷运转,工作没有晋升空间,许多养老服务从业人员频繁跳槽改行,养老服务队伍极不稳定。大部分养老机构因养老服务收费较低,难以提供更高的工资待遇,招人留人十分困难,更无力招收医疗、康复、心理等高素质的人才。养老机构对待养老人才的态度也存在误区,把培养养老人才等同为培养养老护理员,认为养老服务“态度好就行,谁都能干”,把人才策略简单化、不重视员工职业规划的做法普遍存在。虽然国家已经实施养老护理员职业资格证制度,但全国登记在册的执证上岗养老护理员数量不足1万人。养老领域规范化培训尚未广泛推开,养老机构中获得相应职业资格证书的人员比例少,很多人甚至没有参加过正规的岗前培训,往往是边干边学。此外,养老机构的管理人才也较为匮乏。管理人才一般有两个来源,从服务人员中提拔和从外面聘请。然而,服务人员一般学历低、没有接受过专业的管理知识教育和技能培训,多数是因为服务工作干得好而得到提拔,难以应对复杂的管理工作。从外面聘请则面临着水土不服和再适应的问题,其管理理念和实践都需要经历一段本土化的过程。

5、养老服务质量偏低。我国部分养老机构尤其是民营养老机构普遍存在设施简陋、功能单一的问题,服务内容仅限于吃、住等简单的生活照料,缺少健身、文化娱乐、医疗保健等设施,直接影响着老人入住率。由于缺乏熟练的专业护理人员、齐备的养老配套设施,老年人的生活质量在入住养老机构后往往会出现较大幅度下降,这也是导致机构养老难以推广的重要原因。

(三)监管阶段

1、医养结合推进缓慢。随着失能、部分失能老年人口大幅增加,老年人的医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的趋势越来越显著,健康养老服务需求日益强劲,目前有限的医疗卫生和养老服务资源以及彼此相对独立的服务体系远远不能满足老年人的需要,迫切需要为老年人提供医疗卫生与养老相结合的服务。目前,我国各类养老机构达4万多家,但真正具备医疗服务能力的只有20%多一点,医养结合的比例很低。但是受多方面因素影响,在探索推广医养结合的养老服务发展模式过程中,往往难以有效整合卫生、民政和社保部门的资源,养老机构与医疗机构的合作渠道不通畅,养老机构内医疗机构很难获得医保定点资格,导致入住老人看病难、护理难,影响老人入住养老机构。此外,老年患者人均住院费用远远超过非老年患者人均住院费用,目前的医保政策、新农合政策主要是按病种制定报销政策,除五保老人外,并未针对老年人这个年龄段的特殊群体制定报销比例。

2、政府监管能力不够。一些养老机构特别是民办小型养老机构因多是租用房屋,很难达到养老机构设立许可的条件,致使长期脱离政府监管,造成底数不清、情况不明、安全风险较大。而对于未经许可的养老机构,主要监管部门(民政系统)除了解释和劝阻之外,普遍缺乏强制处罚手段,即便有的地区采取多部门联合执法方式,也多被养老机构以在院老年人安置问题为由拒绝停办,甚至很难得到入住老年人的理解和支持。此外,我国乡镇、村一级民政部门人员编制严重不足,已有工作人员往往忙于应付下发上级民政拨款等事务,很难抽身于养老机构监管。

3、农村养老形势尤为严峻。我国城乡之间、区域之间发展不平衡现象尤为明显,农村养老事业远远落后于城镇。当前我国农村养老问题十分突出,由于农村青壮年大量外出务工,导致赡养脱离,空巢老人增多,生活照料缺失问题普遍存在,加之农村养老服务机构发展相对落后,农村养老面临严峻考验。据调研,农村地区的一些民办养老机构很多是通过自建房屋来提供养老场所,房屋结构不符合养老机构建设规范要求,没有消防、报警、通信、排污等生活设备,居室面积狭小,走廊通道采光差、道路不平整,生活居住条件十分恶劣。

二、政策落实难点

为落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔201335号),各省份都陆续出台了配套性的关于促进养老服务业加快发展的实施意见,对促进养老服务业发展发挥了积极作用。但是,根据调研情况反映,政策贯彻落实上还存在着一些难点,集中表现在统筹协调难度较大、规章制度准备不足、人员经费捉襟见肘以及养老保险缺口严重等四个方面。

统筹协调难度较大。养老服务业发展涉及到民政、工商、国土、发改、住建、规划、卫生、环保等多个职能主管部门,具体操作难度大。目前养老各主管部门的联动性不强,分工过于条块化,协作程度不高。主管部门频繁出台鼓励支持养老服务业发展的利好政策,但政策之间的壁垒尚未完全打破,融合度、协调性不够。在具体执行中,基层相关部门只能按照各自原有政策实施,导致部分新政策无法有效落实。

规章制度准备不足。目前我国的养老政策体系仍处在初创和完善的阶段。“十二五”期间,各级政府加大了养老服务领域的规章制度建设,据统计中央部委和各级地方政府出台的涉及养老的规范性文件就多达200项以上。由于规章制度准备不足,我国养老领域仍然存在着“无规可依”的问题,亟待通过不断实践来予以完善。

人员经费捉襟见肘。随着经济进入新常态,地方财政收入呈现出中低增速,导致各级政府在养老服务业领域难以大规模投入更多财政资金。目前,财政资金对养老服务业的支持力度主要集中在养老服务设施建设上,对设施运营补贴的力度十分有限。此外,基层政府专门从事养老工作的公务员编制严重不足,影响养老服务业发展和上级政策及时有效落实。

养老保险缺口严重。社会养老保险作为一项兜底的保障措施,按照当前的征缴和支出水平,以及欠费、统筹、管理等方面的问题,很多省份已经出现严重的资金缺口,历年的累计结余大部分已被消耗。目前出现缺口的省份,主要是依靠中央财政支持。考虑到养老保险基金相对缺乏投资运营渠道,保值升值空间较小,养老保险基金收不抵支风险较大。建议通过政府债务化解历史欠账、划转部分国有资产、“多步走”方式延迟退休年龄等方式予以应对。



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