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对新能源的政策支持应适度
来源:国家信息中心预测部   作者:朱敏   时间:2015-01-16

大力发展新能源对我国经济社会的积极意义已经无须多言,然而,在如何发展新能源的具体路径上却值得商榷,尤其是政府该如何扶持新能源产业发展。目前,上至中央政府,下至地方各级政府,都对新能源产业倾注了极大的热情,可是,也许正是政策用力过猛,方式欠妥,让我国新能源的发展节奏过快,并且过乱。最终,在国家与地方政府共同用力过度的支持下,中国新能源产业尚未真正勃发,便已开始品尝产能过剩的苦果。

一、国家大力扶持新能源发展的决心毋庸置疑

近年来,国家扶持新能源发展可谓不遗余力。早在1995年的八届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2014年远景目标纲要》中,正式确立了“以电力为中心,以煤炭为基础,加强石油、天然气资源的勘探开发,积极发展可再生能源,改善能源结构”的能源发展方针和政策。同年,国家计委、国家科委、国家经贸委制定印发了《新能源和可再生能源发展纲要》。1998年《节约能源法》颁布,再次肯定了可再生能源对于节能减排、改善环境的重要战略作用和地位。200611,《中华人民共和国可再生能源法》正式开始实施。

尤其是2008年金融危机以来,为发挥新能源的积极作用,拉动经济增长和促进转型,对新能源的扶持力度进一步加码。据不完全统计,仅2012年九、十月份,针对光伏行业的支持政策就多达6个。912日,国家能源局发布《太阳能发电发展“十二五”规划》,“十二五”期间,建设100个新能源示范城市和1000个新能源示范园区;914日,国家能源局发布《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》;927日,国家开发银行完成关于进一步加强金融信贷扶持光伏产业健康发展的建议,重点确保12家光伏企业授信额度;1016日,国家能源局下发了关于印发《分布式光伏发电示范区实施方案编制大纲》的通知;1024日,国务院新闻办公室发表《中国的能源政策(2012)》白皮书,指出要大力发展新能源和可再生能源,积极利用太阳能;1026日,国家电网公布《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》,10千伏以下电压等级接入电网而且单个并网总装机容量不超过6兆瓦,将免费提供接入服务,并且全额收购这些项目富余的电量。

进入2013年,扶持政策依然接连不断,2013715日,国务院正式下发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》,将光伏产业的发展目标定为到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上,对比之前光伏产业“十二五”规划中2100万千瓦的目标,有了极大幅度的提升。并要求与光伏产业发展密切相关部委在短期内拿出具体的实施细则,之后不久,光伏分布式补贴价格、国开行金融扶持政策、四类资源地区标杆电价、涉及国税总局退税以及土地性质问题等关键政策都陆续出台。如830日,国家发改委出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》明确对光伏电站根据光资源优劣实行三类地区标杆上网电价,分别为0.9/度、0.95/度和1/度;分布式光伏补贴为0.42/度。此次公布的电价标准高于市场预期,也明显高于3月份征求意见稿的水平。与光伏行业的情形类似,在风电领域,各种规划以及政策支持同样给力。密集的支持政策发布频率将国家不遗余力发展新能源的决心显露无疑。

二、地方政府积极跟进热捧新能源

新能源产业不但能拉动当地财政收入和GDP,还符合了“经济发展方式转型”的中央命题,地方官员当然趋之若鹜。国家大力发展新能源的战略被各地政府快速跟进。如果说国家层面的大力支持为新能源产业的发展奠定了基础,那地方政府提供的各项支持则给予了各个业内企业最真切的诱惑。

首先是土地出让条件极为优惠。按照规定,对使用未列入耕地后备资源且尚未确定土地使用权人(或承包经营权人)的国有沙地、裸土地、裸岩石砾地的工业项目用地,在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的30%执行。各地对风电、光伏发电项目基本上都按照这个标准出让。如甘肃瓜州土地等别的最低价标准为每平方米84元,因此当地风电场拿地成本低至每平方米25.2元。更有意思的是,占地面积巨大的风电场并不需要支付所有覆盖面积的土地出让金。一般而言,风电场布置风电机组时,在行距上要求机组间相隔5-9倍风轮直径,在列距上要求机组间相隔3-5倍风轮直径。但政府在出让土地时,只按照风机的实际占地面积计算。例如瓜州某风电场单个风机所占土地面积仅按照400平方米计算,也即“点征”,这就大大降低了项目需要支付的土地成本。

其次,在项目的审批上各地政府也大开绿灯。随着中央简政放权步伐的加快,地方政府也开始大手笔批复项目。以前省一级发改委的光伏审批权限只有10兆瓦,现在则取消了规模限制,这导致各地电站装机容量剧增。如2009年甘肃敦煌地区的装机容量为20兆瓦,到了2013年,就已经增加到了200兆瓦。原来的项目多为9兆瓦,现在几十兆瓦的项目也不断出现了。

最后,各地对新能源产业的发展也提供了便利的资金支持。例如,根据《江西省光伏产业发展规划》,对于新能源项目,优先安排省级资金。对光伏产业基础设施建设贷款,优先提供财政贴息。此外,还为企业融资提供贷款担保等。