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香港房地产调控政策及对中国内地的启示
来源:经济预测部   作者:张前荣   时间:2015-07-31

一、香港房地产市场的调控措施

透明的房地产市场交易信息。为遏制楼市投机行为、抑制房价过快上涨,香港政府不断加强新房屋预售、销售环节的透明度,降低开发商对房屋售价与现房供应的操纵,从而抑制了因新房销售信息不对称所引发的哄抬房价现象。香港政府对开发商预售、现售环节、信息披露、首次放盘量等方面出台了多项指引文件,还明确规定了有关预售新房(含楼花)示范单位的细则。

健全的土地管理制度。香港在坚持土地公有制的前提下,将土地使用权批租给受让人,土地批租主要采用公开拍卖、招标、私下协议和临时租约四种形式。香港有比较健全的土地法例体系,包括《香港房地产法》、《收回官地条例》、《土地征用法令》、《地契条款》、《拍卖地产条例》等。政府只是根据这些法例进行管理,实行有偿、有期、有条件使用土地。所有要使用土地的人都需要通过土地市场获得土地。既有垄断控制,又有自由转让。在楼市出现泡沫的时候政府采取增加住宅用地供应的做法,在楼市萧条时期政府采取减少土地供应的措施,以保持楼市的平稳发展。

完善的公屋制度。香港的公屋制度不仅包括政府出资建造建筑实体,还包括货币化的综援金制度。到1997年,香港650万居民中居住在出租公屋、政府补助出售房屋的人口达331.38万,占全港人口的51%。公租房制度与香港的房地产大规模开发几乎同步,不仅解决了众多中低收入者的住房问题,还为香港节约了土地资源,保持了社会稳定,提高了城市竞争力。

短期交易“额外印花税”。为了抑制投资者炒房,香港引入了短期交易“额外印花税”。目前,香港物业交易须缴纳最高4.25%的从价印花税,而“额外印花税”则分为三级税率:6个月或以内转售的交易,税率为该转售交易金额的15%6个月以上至12个月之间转售,税率10%12个月以上至24个月之内转售,税率为5%。换言之,持有物业的时间愈短,业主需要缴纳的“额外印花税”税率便愈高。

楼宇按揭成数调整。楼宇按揭成数也是香港调控楼市的主要手段之一,且效果比较明显。香港楼宇的按揭成数一般在5成左右。香港金融管理局根据楼市冷热程度适时调整楼市按揭成数。在楼市萧条时期上调楼市按揭成数,一般楼价越高按揭成数越高;楼市出现泡沫时下调楼市按揭成数,一般楼价越高按揭成数越低。201011月,香港金融管理局宣布下调楼宇按揭成数。新政一出,之前热火朝天的香港楼市顿入寒冬。据香港美联物业的统计显示,在楼市新政出台的首个周末,香港十大指标性二手楼盘的成交量已经比前一周减少近八成,二手楼看楼量普遍下跌五成以上,还有许多楼盘罕见地出现“零成交”。

二、香港与内地房地产政策调控的比较

香港楼市调控的针对性比内地强。一般来说,香港政府楼市调控的针对性很强,目标直指短期炒楼行为,加大炒家转手成本,进而遏制楼价快速上涨。在遏制纯投资购房者以金融杠杆炒楼的同时,也确保了真实自住型需求不受政策影响。所以香港楼市调控政策的短期效应比较明显,特别是楼市泡沫期间,每一轮楼市新政出台后的数周内,楼市往往会出现成交量萎缩甚至暴跌的现象。但香港在长期低息、市场资金宽裕、热钱流入、土地供应紧张的大环境下,新政的长期效应往往不明显。而内地的一些楼市调控政策过于宏观,缺少操作细则,以及地方政府与中央政府之间的博弈等原因,楼市调控效应滞后、甚至收效甚微,每次新政出台后,市场出现短暂的观望情绪后,仍旧按照其自身的趋势运行。

香港房地产市场交易信息比内地透明。香港作为世界上市场化自由化程度最高的地区之一,十分注重房地产交易市场本身的建设,香港房地产市场信息比内地透明很多,特别是针对捂盘和虚报成交等情况都有明确的指引。香港几乎所有银行都提供网上免费估价,任何人都可以在政府有关部门查到想买房子的产权、面积等信息,以及该房屋的所有法律文件。相比较而言,内地的房地产信息体系建设比较滞后,就连房产证查询系统都没有完全联网。

在处理市场与政府的职能边界方面香港经验丰富。在香港,狭义的房地产概念仅局限于有明确法律权属可以上市交易的土地及建筑物,政府公屋并不包括在内。市场与政府职能边界清楚,政府公屋与房地产市场同步发展,一方面是廉价的政府公屋,一方面是天价的海景豪宅,各得其所,互不侵扰,减少了社会矛盾。在这一点上,内地无论是住房保障发展水平,还是处理政府与市场职能边界问题都与香港差距甚远。

对房地产转售环节的税收调控比内地更为严格。有人将香港楼市调控比喻为“宽进严出”,即是任你买,等你出手再调控。如香港的短期交易印花税规定,如在24个月内转手的物业交易将最高缴纳15%的“额外印花税”。而内地的调控则是“严进宽出”,在购买资格、贷款资格限定方面颇为严格,但在转售环节税收调控几乎没有起到作用。

香港与内地对土地财政的依赖性都很强。香港之所以是最自由的经济体,就在于各种税都很低,像个人所得税,最高也就征15%,香港政府缺乏其他财政来源,所以只能依赖土地财政。而内地与香港很相似,随着房地产市场的快速发展,全国财政收入中与房地产业相关的收入比重不断上升。有些地方财政收入中与房地产业相关的收入比重超过50%,地方财政收入对房地产的依赖严重。香港也曾尝试通过征收消费税等方式,改变政府对土地财政的依赖,但效果不佳。内地也因为地方财政收入对房地产行业的严重依赖,导致国家楼市调控政策在地方政府执行过程中大打折扣。

三、香港房地产调控经验对内地的启示

完善房地产立法体系,建立规范的房地产交易市场。加强房地产交易登记审批环节工作的监管,规范房地产开发企业的销售行为,防止因房地产交易登记审批环节出现权钱交易等腐败行为。建立房地产开发企业信用评价体系,对不诚信行为予以曝光和惩戒。对商品房预售许可审批和销售信息全过程公开并接受社会监督。完善立法体系,并且在此基础上形成系统的政策体系、监管体系及其组织体系,这是保障房地产市场调控措施能否顺利实行的关键所在。另外,运用金融、税收、土地以及价格管制等手段调节房地产市场。

建立完备的保障性住房制度,合理界定政府与市场职能边界。建立完备的保障性住房制度,加强保障性住房建设既是民生工程,又是国家调控房地产市场的有效手段。保障性住房以解决基本生活需求为限,分配过程必须确保公开透明,防止腐败和新的社会不公产生。保障性住房居住者只享有居住权,不能参与市场交易,与商业性住房严格划清界限。市场和政府分别在商业性房地产和保障性住房中相对独立地发挥职能。强化地方政府保障住房建设指标化考核,确保保障性住房制度落到实处。放开主要城市的商品住宅市场,根据市场规则满足中高收入者的住房需求。另一方面政府积极干预住宅市场,政府在保障房领域上保持不可或缺的职能,明确界定政府在住宅市场上的干预职能,为中低收入家庭提供中小户型、中低价位住房以满足居民家庭基本的住房需求。建立公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制等,保证保障房分配的公开公平。

简化房地产税收制度,加强房地产业税收调节。合理设计房地产业所得税和流转税,发挥税收对房地产业不合理的过高收入的调节作用,降低房地产开发商、房地产投资者不正常的投资回报率,防止社会的财富过多地向房地产开发商倾斜,以及房地产业对其它行业正常投资的挤压,确保社会经济秩序正常运行。当前可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,再逐步过渡到全面开征物业税。加强遗产税和赠与税的前瞻性研究,在适当时候开征遗产税和赠与税,以有效降低房产的长期收益预期,降低富人购置固定资产的原动力。香港的房地产税收制度自成一体,覆盖了房地产取得、保有和流转环节。对现行的房地产税收制度进行改革,减少房地产流通环节的税种和税负,扩大房产税的税基,以房产的市场价值作为计税依据,逐步将房产税转变成为真正意义上的物业税,从而为地方政府提供稳定的收入来源,使房地产税、公共支出和房地产价值等环节紧密联系形成良性循环。

健全土地管理制度,完善土地市场体系。我国实行城市土地国家所有、土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应制度,政府可以通过调节土地供应,实现调控经济运行的目标。要严格控制土地储备整治的开发模式,严格土地的招拍挂程序,同时要严格土地交易中预算外基金的监管,要严格土地使用条件,集约用地,提高土地效益。改革土地出让金交纳办法,采用混合年租制。目前国内采用的一次性收取土地出让金的做法,尽管会暂时增加地方政府的财政收入,但也带来诸多弊端。一次性收取70年的土地出让金,是对未来土地收益的一种透支,不利于长期财政收入的稳定,政府很难享受到地价随着经济发展和土地开发程度提高所能带来的增值收益,损失了政府的财政收入,土地开发成本大大提高,加快了房价的上涨速度。因此,可借鉴香港的混合年租制,土地承租人除了要交纳一笔地价外,由批出日期起,每年还需缴付相当占一定比例地价的年租,使政府在未来土地增值中获得应得的收益。加强批地后的监督管理,防止开发商囤积土地。对于批出土地的使用是否符合所规定的开发进度、土地用途、建筑规格均予以严格监督和管理,避免开发商囤积土地。

规范土地收入管理,减少地方财政收入对房地产的过度依赖。合理划分中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间的事权和财权,改革土地出让金分配体制,建立合理的纵向和横向财政转移支付体系,取消对地方政府的GDP考核,减少地方政府对土地财政的过度依赖。在土地收入管理方面,由土地主管部门编制土地出让收入年度预算,财政部门负责记账管理,审计部门负责外部监督。土地主管部门及时将当年度及下一年度预期推出的土地计划信息告知民众,并且做到土地出让信息及时、透明,有利于土地需求意向人的决策,以及民众对房地产市场走势的判断。财政部门和审计部门对土地出让金管理的全程参与,使整个收支过程更具有可控性和透明性。为弥补土地出让收入管理的不足,可考虑在局部地区试点有限放开土地出让收入的用途限制,提高财政资金使用效率。