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国外老工业基地改造经验及对我国东北地区的启示
来源:经济预测部   作者:王灏晨   时间:2018-01-26

工业为发达国家经济发展带来强劲动力,也诞生了一批工业基地,但随着能源结构的变化、技术进步和产业转型,国外现有的一些工业基地受到冲击并衰退。发达国家根据各自特点,对工业基地从产业升级、减员增效、科技创新等方面进行改造,形成不同特色的工业基地复兴之路。改造过程涉及的增加投资、完善社会保障制度等经验为同样面临调整转型的我国东北地区带来一定启示。

一、国外老工业基地改造的成效

老工业基地通常以重工业为主,在工业时代占据重要地位。比较典型的有欧洲“煤钢联盟”的主要组成地区,德国的鲁尔地区和法国的阿尔萨斯-洛林地区,美国的“锈蚀地带”,以及英国的曼彻斯特等。这些工业基地在受到冲击后,通过各有特色的振兴政策,取得了如下较好的效果。

(一)优化产业结构,提高地区竞争力

老工业基地在改造后带来的最主要效果就是产业结构的优化。在原有工业禀赋的基础上,淘汰落后、高污染产能,提高创新水平,提升生产效率,升级先进制造业,增加服务业比重,全面提升竞争力。

在淘汰落后产能方面,德国鲁尔工业区的煤钢产值只占区域年产值的16%,英国的煤矿在20世纪80年代初还有172座,目前基本已全数关停。法国洛林地区煤炭、钢铁和纺织三大传统产业从业人数,1962年时为20.4万人,1999年已经降至2.57万人,目前已基本关闭了煤矿。然而技术创新提高了传统行业的生产效率,先进制造业推动了产业升级。洛林地区尽管压缩了煤钢的落后产能,但高技术含量钢铁的质量和产量都得到提高。在21世纪初,洛林地区的粗钢和轧钢产品占法国国内同类产品产量的1/4-1/3,而且大量出口欧盟其他国家,汽车、橡胶逐渐成为法国洛林地区的主要产业。在进一步的产业调整中,航空、化工、电子工业等高附加值先进制造业又逐渐成为主要产业。

同时,老工业基地增加了服务业比重。德国鲁尔工业区第三产业产值占地区年产值的72%以上,金融和企业服务,以及公共和私人服务是其中的主要组成部分。英国的伦敦以发达的金融保险业、繁荣的文化产业和雄厚的科研力量形成金融产业集群,取代了传统的纺织和港口业。美国“锈蚀地带”的印第安纳波利斯市大力发展体育产业,包括举办泛美运动会, “印地500”印第安纳波利斯500英里汽车赛等,促进了服务业和零售业的同步发展,多年将失业率控制在5%以下。

(二)改善自然环境,凸显人文特色

产业结构的调整带来了老工业区自然环境的改善。如德国鲁尔区,在环保法律的严格执行下,目前全区有276个自然保护区,绿地面积约75公顷,矿井塌陷区被改造为湖泊疗养区,曾经的浓烟滚滚也随着制造工艺的改进而消失殆尽。英国的伦敦通过产业结构调整,甩掉了“雾都”的称号,成为英国多种现代服务业的中心。

老工业基地承载着工业革命及工业时代的历史,有很高的文化旅游价值。德国鲁尔区的煤炭业联盟洗煤厂通过产业景观整体保护及废弃钢铁工厂内部的改造,成为世界文化遗产之一,同时具有旅游、纪念、培训功能。英国的铁桥峡谷是一个衰败的煤炭基地,但改造为旅游景点后,每年游客达30余万。曼彻斯特市则从工业废弃地,成为英国第二大城市,以继承纺织业传统的服装博物馆、文化创意中心和英国的美食城等特点成为英国旅游的重要目的地。

二、国外老工业区改造的经验

(一)加大财政扶持力度

在振兴老工业基地的过程中,资本投入必不可少。欧洲大陆国家建立多种基金进行支持。欧盟建立的欧洲复兴基金、地区结构基金等都是为了对煤炭工业扶持保护所建立的发展基金,在各国老工业基地改造过程中起到了重要作用。德国拨款改造鲁尔地区,为企业提供大量的低息贷款;建立鲁尔地产基金购买闲置土地,集中用于结构调整用地。法国政府曾经将全国大型工程投资额的1/3拨给洛林-加莱地区,并设立多种基金、奖金促进发展,如“地区开发奖金”及其后的“国土整治奖金”,鼓励企业主在老工业基地建厂,并为旧厂拆迁和青年人迁入提供补助。意大利设立“工业设备更新和结构调整基金”,对西北工业区的改造拨款曾一度占该基金年度拨款的60%,用于工业区的电脑化、自动化改造。美国政府则拨款数亿美元改善“锈蚀地带”的基础设施、学校和医院。英国则采用财政拨款、贷款优惠、税收优惠等多种方式,对在老工业基地建厂的企业和促进就业的企业提供资助。

(二)大力推动科技创新

不同国家在推动老工业基地创新方面也进行了不同的实践。第一种是企业具有较强的科研实力,其他研究机构进行辅助提高,如德国的鲁尔区。德国的工业企业在发展过程中,都拥有相应的科研中心,因此在改造过程中,其他研究机构参与合作,共同提高企业的技术水平。第二种是政府投资建立风险投资机构和高技术园区,以提高科研成果转化水平,为区域中的高新技术企业提供资金和政策支持。如英国发挥科研和金融优势,为企业升级提供融资和技术支持,为新企业提供孵化资本。第三种是在区域内设立高等学校,吸引专家并充实科研后备力量。美国的“铁锈地带”坐落着不少高等学府以及联邦的科研机构,为老工业基地提供技术支持。第四种是政府提供资金和政策支持帮助企业提高科研水平。如日本政府推动科研力量在老工业基地建立机构并培养人才,帮助企业建立企业培训机构并提供贷款支持企业的技术创新。

(三)加强社会保障体制

老工业基地在转型过程中,不可避免地要缩减部分企业规模乃至关闭部分企业。与此同时各国也出台了不同的政策,以保障失业员工的基本生活水平并促进他们再就业。法国采取统筹考虑,提供就业补贴的方法。根据当地职工的工作技能进行产业调整,升级一部分相关企业以减少裁员;同时,政府引入一部分相近行业,让富余职工进入新企业接受一定培训后就可正式工作,并为吸纳、培训职工的企业提供补助。德国则通过改革社保制度推动职工就业,包括为符合产业调整的中小企业提供以扩大就业规模为目的的贷款,合并失业保险和失业救济金并要求领取者必须无条件接受所介绍的工作,而且劳动局侧重于介绍工作而非发放失业金。英国利用财政资金对职工进行技能培训,并逐步对失业职工提供小额贷款和金融资助促进他们创业;同时鼓励在老工业基地上建立的新产业类型企业及机构,优先雇佣当地经过培训后的失业职工。

三、对振兴东北老工业基地的启示

国外振兴老工业基地的经验,为我国东北老工业基地的振兴提供如下启示。

(一)设立专门机构,坚持市场导向

老工业基地的复兴是一个长期任务,既要设置适合当前的调整议题,又要规划未来的产业发展路径,还需要考虑过去发展中存在的一些历史问题。一个专设机构可较好地统筹解决这些问题,如德国建立的鲁尔煤管区开发协会(KVR)、法国成立的资源转型与调整中心等,从组织上保证对老工业基地的调整与改造。因此,我国的老工业基地振兴有必要设立一个专门机构,为完成这一任务制定中长期发展规划,在战略上形成较为合理的产业发展布局,并在实施的过程中,综合协调振兴工作所需的政策、财政、专利转化、人力资本培训等资源。该机构还可以在纠正资源配置的市场失灵、强化有序竞争、吸引招商引资等方面发挥作用。目前,国家发改委已成立东北等老工业基地振兴司,对相关政策开展规划研究。在宏观层面,由专设机构进行战略规划及政策、制度支持;同时在微观层面,则需坚持市场导向原则。老工业基地以往通常由政府投入大量人、财、物力建设,产品则提供给国家处理,市场化程度低。在振兴过程中,为提高企业的产业升级积极性和市场竞争意识,需要有选择地对这些企业进行改造,通过优化所有制结构,加强产权制度建设来激发企业的活力。

(二)拓宽融资渠道,吸收社会资本

振兴老工业基地是一项庞大的工程,需要巨额资金的投入。仅依靠政府支持会带来较重的财政负担。从国外经验看,老工业基地除利用好国家的直接资金投入外,还可以根据企业性质,从如下渠道吸引资金。第一,对一些大型、重点企业,可引入战略投资者和职业经理人,使企业治理能够在一定程度上更接近市场要求。第二,对一些处于市场竞争行业的国企,引入民间资本,对这些企业进行适应市场的改造,提高生产效率和企业的竞争力。第三,对一些在行业内具有较强竞争优势的国企,还可以让他们通过发行股票融资,同时加强市场化改造,既满足国家的战略需要,也对股东负责,提高市场运作和竞争能力。第四,对一些以出口贸易或与特定国家贸易往来较多的企业,可以适当引入相关国家的投资和战略合作伙伴,利用对方的管理经验、资金支持及当地市场的影响力,提高企业在相关国家市场的竞争力,实现双赢。

(三)鼓励成果转化,推动产业升级

除了对企业制度和管理体系进行适应市场的改造,提高活力,并进行资金支持外,还需加强区域内官、产、学、研的联系,提高区域内科技成果转化能力,为老工业基地内的企业提供创新性技术支持。这是美国、德国和法国等国改造老工业基地过程中的一个重要手段。与国外老工业基地不同的是,东北地区较早建立了与工程实践相关的工科高等院校,较多的科研院所,具有较为扎实的科研底蕴和较为雄厚的科研实力。但由于此前东北地区科研成果转化能力较为薄弱,产学研联系不足,企业的创新动力较弱,不少创新成果未能很好地服务于区域内企业的技术升级,反倒为区域外企业购得,墙内开花墙外香。因此,在调整企业制度的基础上,建立科技成果转化平台,使企业与科研机构有交流合作的渠道,以高端制造业为目标,提升企业的技术水平,推动企业的供给侧结构性改革,生产出市场需要的高端产品,并通过新的产品来创造出市场需求。

(四)提高社会保障水平,增强“造血”功能

德国、法国等国在老工业基地改造过程中,将如何妥善安置离职职工作为一项重点工作。东北地区的工业企业有数百万产业工人及职工,安置好离职职工的工作十分艰巨。国外经验表明,需要从“输血”和“造血”两方面服务这些职工。“输血”是指为这些职工提供基本的困难救济金等补助,保障他们基本的生活水平。更重要的是提高“造血”能力,加强对职工的职业技能培训,使职工或者能适应新型的现代化制造工作,或者能发挥自身的技术优势自主创业。同时,大力发展第三产业,吸纳富余劳动力并增加东北地区的消费渠道。帮助离职职工增加在第三产业的就业,提高他们的生活水平和消费能力。