日本产业政策及对中国的启示
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日本产业政策及对中国的启示
来源:经济预测部   作者:祁京梅   时间:2017-12-21

产业政策是一个国家通过干预产业或部门间的资源配置、以及干预某一特定产业内部的组织结构,来影响该国经济发展的政策。纵观全球,产业政策在日本的经济政策体系中居于首要地位,从二次世界大战后到20世纪80年代,日本在不同时期制定了不同的产业政策,明确各个时期经济发展的主攻方向,有效地推动了日本经济的复兴、发展、高速增长,引领日本成为世界经济大国。日本的产业政策愈来愈引起西方世界各国的重视,也对于当前阶段我国产业结构调整和经济转型具有重要的借鉴和参考意义。

一、日本实施的主要产业政策

1、“倾斜生产方式”产业政策(1945-1949年)

第二次世界大战结束后,战败的日本国民经济基本上陷入瘫痪状态,当时的首要任务是稳定经济、恢复生产,通过大力扶持基础工业部门,为其他产业部门的发展提供物资设备和能源的支持,带动其他行业恢复生产。煤炭和钢铁是当时最为重要的基础产业部门,政府在这一时期主要采取了优先发展煤炭和钢铁两个部门的“倾斜生产方式”产业政策。

“倾斜生产方式”的主要内容:努力增加煤炭生产,并将其重点分配给钢铁部门,以增加钢材生产;然后又将钢材重点分配给煤炭部门,进而增加煤炭生产;以这两个基础工业部门相互促进、循环恢复和扩大生产规模为核心,为其他工矿业的恢复生产提供物质基础,再以此逐步推动电力、农业化肥、运输等其他基础工业部门的恢复,逐步带动整个工业以及国民经济的恢复和发展。

“倾斜生产方式”的效果:国民经济得以恢复好转,重要基础工业部门产量明显增长,由此形成了基础雄厚、扎实发展的基础工业部门,为改变日本落后的经济水平和经济结构创造了物质前提条件,对下一阶段采取的产业政策起到提纲挈领的作用,应当说是比较成功的产业政策。

2、“产业合理化”的产业政策(1950-1955年)

1949年后日本经济重新出现了不稳定局面,“倾斜生产方式”宣告结束。日本学术界通过展开“开发主义”和“贸易主义”以及“静态国际分工理论”和“动态国际分工理论”两场大争论,确立了“贸易立国”发展战略。为推动“贸易立国”发展战略的实施,日本制定了一系列产业合理化政策,旨在提高基础工业部门的生产效率、降低成本,发展具有国际竞争力的出口主导产业。

产业合理化政策的主要内容:首先对煤炭、钢铁、电力、造船等基础工业部门进行产业合理化,促进这些产业的设备、技术和产品的现代化,提高劳动生产率,降低成本,增强出口创汇的国际竞争力。

产业合理化政策的效果:一是金融优惠贷款促进了合理化产业的发展。二是租税特别措施大大减轻了企业的税赋负担。三是经济实现稳步增长。1946-1953年实际国民生产总值的年平均增长率达到9.2%,比战前增长了1.2倍,同一时期工矿业生产年平均增长率达22%,共增长了约5倍。四是产业结构逐步提升。第一产业的比重上升;第二产业内部结构也有了很大优化,机械工业和化学工业的比重上升,纺织工业的比重下降。第三产业的比重有所上升,这一时期日本的产业结构逐步提升。

3、产业振兴扶植政策(1955-1959年)

20世纪50年代中后期,日本在经历了二战后的生产恢复和产业合理化后,为了推动产业结构转换和升级优化,增强国际竞争力,国家决定采取措施振兴和扶植新兴的和成长型产业部门,保护和调整衰退产业,这一时期政府出台了产业振兴扶植的产业政策。

产业振兴扶植政策的主要内容:一是扶植和振兴的政策对象从基础产业逐步转向了新兴和成长型产业,从原材料工业转向加工工业;政策重点从基础“瓶颈”产业转向了“支柱”产业和“出口先导”产业。二是政策目标从一般性地降低成本、改进技术等再生产过程的合理化,转向了结构转换和全面的经济振兴。三是钢铁行业继续作为重点扶持行业,但产业合理化未获成功的煤炭工业,则由促进成长的保护对象转变为衰退调整的对象。

产业振兴扶植政策的效果:一是迅速将引进技术转化为国内生产力。鼓励对外国高技术的进口、限制进口及限制外国企业对日直接投资的保护扶植政策,同时强调注重企业对引进技术的消化吸收,将引进的技术迅速转化为国内生产力,引导工业经济由进口替代逐步转向出口导向。二是在产业振兴扶植政策引导下,金融优惠贷款和税收优惠政策确保大量资金顺利投向新型产业和成长型产业,为这些产业的优先发展提供了资金保障。

4、重化学工业产业政策(1960-1973年)

20世纪60年代日本开始实现历史罕见的持续高速增长,跻身于发达经济大国行列,但是日本经济发展水平与欧美国家的差距仍较大,二战后欧美国家涌现出大量应用新技术、新兴产业部门,主要代表就是重工业、化学工业,简称重化学工业,日本要缩小与发达国家的差距,必须发展这些新兴产业,这一时期日本政府确立了重化学工业的产业政策。

重化学工业产业政策的基本内容:一是围绕实现《国民收入倍增计划》,政府提出了促进产业结构高级化的目标,并改变出口商品结构,形成以附加值高的重化学工业品出口为主的出口结构,以增加外汇收入,增加国民财富。二是为应对贸易自由化和资本自由化,采用官民协调方式形成新产业体制,推进海运业、钢铁、汽车等行业的合并和业界重组。三是对钢铁、合成纤维、石油冶炼、石油化学和纸浆等产业的设备投资进行调控,推动形成专业生产体制。

重化工产业政策的效果:一是推动日本经济实现了历史上罕见的持续高速增长。二是产业结构高级化特征显现。三是日本重化学工业化率高于其他发达国家。四是国际收支好转。五是贸易结构发生了巨大变化。六是劳动生产率大幅度提高。

5、石油危机以后的产业政策(1973-1980年代)

进入70年代以后,1973年、1979年发生的两次石油危机等事件对日本经济的冲击很大,促使日本经济结构、产业政策进行新的调整变化。一方面要调整由石油危机引起的短期性经济不平衡,另一方面,则是制定相应对策,发展摆脱石油能源制约的产业,进一步调整产业结构,促进产业结构向更高层次发展。

石油危机以后产业政策的主要内容:产业结构从发展严重依赖石油进口、能耗大、资本密集程度高的初级重化学工业,调整为发展能耗小、技术和知识密集型的中高级重化学工业。出台综合能源对策。确保石油供给稳定、节能政策、开发石油替代能源等综合能源政策。控制公害,实施污染物排出限制、排放源对策和总量控制。

石油危机以后产业政策的效果:随着石油危机后经济发展战略的转变,以及产业政策及时从耗能高的初级重化学工业调整为耗能少的知识密集型产业,使日本充分利用70年代末80年代初世界范围内兴起的新技术革命的浪潮,取得了显著的效果。经济仍旧保持适度增长;贸易收支仍然保持顺差;出口商品结构进一步改善;劳动生产率进一步提高。

二、日本产业政策的制度特征

二战以来,日本的多轮产业政策对产业成功转型、经济高速发展起到重要作用,产业政策对经济发展的引导调整作用如此之大,不仅仅是由于产业政策本身的内容较好,而且与制定、推广和贯彻产业政策的组织方式和体制制度有很大关系,许多经验值得我国学习和借鉴。

1、日本产业政策变化周期

从日本产业政策变迁发展的历史看,除日本经济复兴的早期,产业政策调整变化的频率较快之外,经济恢复正常后,产业政策调整周期一般是约10年变化一次,产业政策变化和产业结构转型升级是同步的,这样便于企业对产业政策的变化调整有充分的理解把握、消化和实践的过程,而不是政策变动过分频繁,让企业无所适从。

2、“官民协调方式”推进产业政策

20世纪50年代,日本产业界还没有国际竞争力,政府财力较为缺乏,这一时期产业政策制定和推进,主要采用“官民协调的方式”。即日本政府与产业界、金融界融为一体共同为产业发展出谋划策,政府产业政策决议不是由政府单方面决定,而是采取与产业界、金融界相互协调、相互讨论、共同推进的方式。产业政策不是由政府单方面推行自身意向而决定,企业可以否决政府的一些决议。政府和企业之间的这种“有意的冲突”,成为日本经济从“重厚长大”的装备工业成功转型为组装产业、高新技术产业的巨大能量来源,也是日本形成良好而有活力的市场经济环境的基本要素。

3、建立“产业结构审议会”制度

日本在制定起草产业政策时,承担最重要职责的是“产业结构审议会”。“产业结构审议会”成立由通商产业大臣任命、由民间人士(包括官僚)组成的,作用在于制定实施产业政策时在政府和民营企业中间起协调作用。成员以各产业界领导企业的董事、经济团体联合会等财界代表、政府官僚等为核心,还有少数学者和媒体记者。产业审议会对每个产业的相关问题进行讨论,并有权利向通商产业大臣进行询问。产业审议会最初设置于1949年,“产业合理化审议会”发挥了重要作用,后来1961年与产业结构调查会合并组成了“产业结构审议会”。

产业结构审议会是调整产业界利害关系的重要机构,在审议会上,即使政府打算推进的产业政策,一旦涉及产业利害关系,也会受到强烈抵抗,只有说服审议会、得到审议会同意,政府才能顺利推进产业政策。审议会是信息共享、互相说服的有效方式之一,是为日本产业政策推行发展作出重大贡献的机构之一。产业结构审议会具有使民营企业获得以非正式形式参与政府政策形成的重要意义,起到了抑制政府对产业届过度介入的作用。通过审议会这样的官民协调机构制定政策的方法,是战后日本民主主义的特征之一。

4、实行“产业技术研究团体”组织形式

日本在推进新技术产业政策时,采取了“产业技术研究团体”制度基本形式是:以某一个特定产业主题为对象,各企业共同出资、共同提供研究人员,成立一种非营利性的研究团队开展共同研究。政府通过给予加入企业税收优惠和补助金的方式,倡导民营企业加入科技研发,鼓励政府和企业在高端技术领域共同进行研发。研究开发团体不分行业,因此拥有各种技术的企业间的共同研究成为可能,一旦研究课题得到解决,该研究会就解散。这一制度始于1961年,到1983年,日本共成立了64个这样的研究团队。

产业技术研究团体制度有积极作用。一是通过此项研究制度,各企业可以有效地利用其他企业组织的资源,促成了研究人员之间的交流。同时由于参加研究团体,企业可以得到政府的资金补贴。二是研究团体的课题很多是基础研究,是不容易带来研发积极性的领域,但由于政府的资金补助,使原本很容易被忽视、很难得到投资的领域有机会进行研究。共同研究开发组织中最成功的案例是“大规模集成电路”技术研究组织。该组织由富士通、日立、三菱电器、日本电气和东芝五家半导体生产企业加入,这一组织获得了大量的技术专利数,在共同研发方面取得了惊人的成绩。成功填补了日本和美国之间的技术差距,为日后日本的计算机和半导体产业的成功打下了坚实基础。

5、日本政府在技术研究和开发中发挥引导作用

日本制定实施产业政策的最大特点之一就是采取官民协调的方式,在产业技术研究和开发的费用是由三方共同出资,政府承担的费用也较少,当时政府承担的研发费用大约为25%,剩下的由民间企业承担。政府的预算大都分配给国立和公立的研究机构以及大学,分配到民间企业的政府研发资金只占总数的2%。而在美国政府预算的30%都分配到了民间机构,两者差距很大。

政府提供的研究开发费用大约一半流向国立和公立的研究机构,主要用于:与产业技术有密切关系的基础研究;应用研究中的工业化实验等需要大规模设备的研究;面向中小企业的技术转移;有关环境污染治理技术开发需要公共机构承担的部分;产业技术中的标准设定、试验方法、标准制定的研究。

三、日本产业政策带给中国的启示

1、推进产业界自立的政策导向

日本和中国产业政策最大的不同在于,中国产业政策多是直接针对产业界内部实施资金补助和供需匹配的政策,扶持产业发展,政府直接作用和介入产业发展。而日本的产业政策多是围绕强化环境政策和设备投资限制、提出城市规划和产业蓝图等周边的间接诱导政策,日本政府在产业发展中扮演配角,将工作重点放在促进产业界自立发展的环节,而不是政府直接作为。随着市场经济不断完善,我国产业政策也应该转化思路,从环境和外围条件为企业发展创造条件、提供竞争机制,推行产业界自立的政策,这样政府调控产业可以进退自如,不被束缚。

2、追求精益求精的生产管理模式

20世纪70-80年代,日本制造能够打败美国制造,关键在于精益求精的生产方式。日本将多批量、多品种与低成本、高质量结合起来,通过全员、全过程的持续改善和管理提升,真正做到“多快好省”和“精益求精”,精益求精生产方式体现了日本产业界一丝不苟的工匠精神和尽善尽美的产业文化,直到今天全世界所有的制造业都在学习日本的精益生产方式。中国制造业虽然规模庞大,但是绝大多数企业是急功近利的,谈不上精益生产、精益制造和精益管理,要提升制造业的品质和国际竞争力,我们必须倡导精益求精的生产方式。

3、促进企业主导的技术创新

中国的技术创新一直进展不大,主要原因在于研究开发的投资分配由政府主导,虽然政府能够全面进行中长期预测,但对市场信息的敏感度相对较低,缺乏与客户交流以及技术应用的一线经验,因此,难以指导科技研发工作取得较好成效。但是,日本当时的产业政策中,给予企业研究开发的优惠税收、金融信贷支持以及强化环境限制等措施,技术创新主体是企业,有效激发和促进了企业的技术创新动力和潜力。

4、增强产业政策的协同性和有效性

日本产业政策成功的关键之一在于产业政策制定过程中采用“官民协同”的方式,产业政策能够做到从企业中来到企业中去,政府只是牵线搭桥和协商共赢,最后国家目标得以实现,企业竞争得以提高,三方共赢。我国制定产业政策时,不仅缺乏官民协同,也缺乏中央和地方的协同。主要原因是政府的服务意识和协同管理的意识不强,公共政策决策的观念落后,政府将自己停留在“统治”和“领导”的层面,大包大揽,结果成效甚微。缺乏行动主体积极、公平参与的政策注定是盲目、散乱的,执行结果必然不尽如人意。这是我国产业政策制定容易、执行难得根本原因。我国产业政策制定有必要借鉴日本的组织结构方式,增强产业政策的协同性和有效性,以便提高成效。