中国如何深度参与全球能源治理

来源:经济预测部   作者:袁剑琴   时间:2017-05-24

近年来,全球能源秩序正在发生剧烈变化,对于能源对外依赖程度较高并且消费能力日益上升的中国,尽管在全球能源治理中发挥的作用比很多国家大,但其在全球能源治理中的地位与其经济规模和在全球能源事务中的重要性还不相称,因此,深度参与全球能源治理,对保障我国的能源安全以及提升我国的市场影响力都具有重要的战略意义。

一、中国在全球能源治理中的作用不断增强

过去几十年来,中国的能源需求量激增,尽管“新常态”下经济增速放缓使得能源需求增速总体呈下降趋势,然而中国作为全球最大能源消费和能源贸易国的地位始终保持不变。据2015年国民经济和社会发展统计公报数据显示,2015年,我国能源消费总量达到43.0亿吨标准煤,比上年增加0.4亿吨标准煤,同比增长0.9%,约占世界能源消费总量的23.0%,排名世界第一。其中,煤炭消费量约为39.6亿吨,同比下降3.7%,约占世界的50.6%,排世界第一位;石油消费量约5.5亿吨,同比增长5.4%,约占世界的12%,排世界第二位;天然气的消费量则约1930亿立方米,同比增长3.3%,约占世界的5.4%,排世界第三位;全社会用电量达到55500亿千瓦时,同比增长0.5%,约占全世界用电量的24%,排世界第一位。从能源贸易来看,2015年,我国能源进口达到7.5亿吨标准煤,实现能源净进口6.9亿吨标准煤,排名世界第一;其中,原油进口33550万吨,同比增长8.8%,排名世界第二;成品油进口406万吨,同比下降12.7%,石油的对外依存度达到59.8%;天然气进口量为612亿立方米,同比增长3.5%,排名世界第四。此外,我国自1993年起成为石油净进口国,1997年起成为能源净进口国,2007年起成为天然气净进口国,2009年起成为煤炭净进口国。

随着能源消费的快速增长,中国成为全球碳排放的第一大国,使得中国在国际谈判上的压力和面对的减排要求也越来越多按照国际能源机构(IEA)的估算,中国已经在2009年超过美国,成为碳排放最多的国家。据相关研究表明,2013年中国碳排放超过欧盟和美国的总和,达到100亿吨,占世界总排放量的近3。因此,2014年,在纽约气候峰会之前,国务院批复同意《国家应对气候变化规划(20142020年)》,该规划通过产业结构调整,优化能源结构,加强节能减以及控制特定行业排放等措施来控制我国的温室气体排放。

二、我国基本实现了全球能源治理的角色转换

20世纪80年代以来,中国逐渐实现了从被动接受全球能源治理规则的追随者向主动参与治理和塑造规则的影响者的转变。1983年中国加入世界能源理事会(WEC),并建立WEC国家委员会,拉开了中国参与全球能源治理的序幕。随后,1984年中国加入国际原子能机构,但在此阶段,我国由于不熟悉国际规则,与国际能源机制的接触均抱着谨慎、学习的态度。

20世纪90年代,我国实现了对全球治理的积极参与,1991年与台北和香港一同加入亚太经济合作组织能源工作组,1992年和1996年分别签署了联合国气候变化框架公约组织条约和与国际能源署建立合作关系,开展了更多的区域性机制的合作。

进入21世纪,随着世界向“多极体系”转变,我国对多边平台善加利用、进行实质性参与、并以开放务实的态度主动发挥影响,从而实现了从跟随者到影响者的转变:

12001年,中国成为联合数据倡议组织的创始成员国,并且与能源宪章建立合作关系,2002年成为国际能源论坛的创始成员国,2005年与欧佩克建立合作关系,2007年成为上海经济合作组织能源俱乐部创始成员国,2010年成为国际核能合作框架创始成员国。

2)积极参与国际能源组织改革及相关国际规则。2010年开始,中国深入参与G20框架下能源议题讨论,并且担任2016G20轮值主席国,在能源领域,将在中国召开G20能源部长会议和三次能源可持续发展工作组会议。此外,2015年,中国加入国际能源署联盟,并且积极参与了国际能源论坛和能源宪章的改革重组进程。

3)在国际范围内提出一系列新倡议,引领塑造国际能源发展新格局。中国是2010年第一个提出APEC低碳镇示范项目的国家,并且在2014APEC能源部长会议在华举办期间提出主办APEC可持续能源中心。2014年,中国与东盟能源中心共同在东亚峰会(EAS)框架下创立清洁能源论坛。2015年,中国倡议探讨构建全球能源互联网,推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求。

4)向国际能源组织派员,增强参与治理的软实力。为了能够更好、更有效地讨论协商全球能源治理问题,中国派员赴国际机制工作,系统学习和了解国际能源发展趋势。2010年,国家能源局与IEAAPEC和能源宪章共同发起一项派员计划,科技部于2013年也开始选送外派人员。

三、中国深度参与全球能源治理的建议及措施

作为2014年世界最大能源消费国(占全球能源消费23%)、最大能源生产国(占全球能源供应19%)、最大石油进口国和二氧化碳排放国,中国已处于全球能源事务的中心。尽管中国参与全球能源治理的广度和深度均显著提升,但中国参与全球层面能源合作的程度弱于参与区域层面能源合作的程度。在全球层面的能源合作中,中国基本被排斥于主要能源组织之外。中国拥有广阔的市场,但从全球层面的能源组织角度来看,中国还是个小伙伴,缺乏足够的发言权。虽然中国开展区域层面的能源合作较为活跃,但由于缺乏国际组织的合作框架,合作程度还有待进一步加深。因此,中国应当加深与全球层面国际能源组织的合作程度,拓展与区域层面国际组织的合作。

1、构建新的国际能源治理新秩序。目前全球能源治理机制主要包括:国际能源署(IEA)、石油输出国组织(OPEC)、国际能源论坛(IEF)、能源宪章(ECT)、二十国集团(G20)、世界贸易组织(WTO)等。这些能源治理机制仍是局部治理,尚无法有效解决能源领域的既有安全风险和新安全风险。例如,IEA主要是石油消费国的组织,治理手段主要是释放储备,OPEC是石油输出国组织,治理手段主要是限产保价,因此,中国可在现有的机制上,通过国际性、专业性和多边性的机制选择来构建新的全球能源治理新秩序,从而进一步加深参与全球能源治理的深度。国际性机制选择:依托于G20的全球性机制,实现应对国际能源贸易运输中存在的普遍性问题;国际性专业机制:通过加强与能源宪章等专业性国际能源组织合作,实现解决某一领域的安全风险;多边性机制选择:可在“一带一路”的框架下通过构建能源论坛实现多边的国际合作。

2、积极推进新能源和可再生能源发展进程,加快煤炭行业改革步伐,加大节能减排力度,通过能源结构改革促进环境改善。

3、加快能源体制改革,尤其是能源定价机制改革,还原能源商品属性,形成有效竞争的市场机构和市场体系。

4、加强非政府部门对全球能源治理的参与。中央政府部门是当前我国全球能源治理的主要参与者,其中,国家能源局负责“组织推进能源国际合作,按分工同外国能源主管部门和国际能源组织谈判并签订协议,协调境外能源开发利用工作。按规定权限核准或审核能源(煤炭、石油、天然气、电力等)境外重大投资项目”,在参与全球能源治理过程中起牵头作用。其他政府部门(如外交部、财政部、发改委、商务部和科技部)也根据国务院规定的职能积极参与了全球能源治理事务。虽然全球能源治理的基础是国家之间以条约为基础的多边关系,但是非政府部门,如企业(包括国有企业和私营企业)、非政府组织(NGO)和研究机构等对其影响与日俱增。近年来,中国最大的能源企业包括中国石油天然气总公司(下称中石油)和中国国家电网公司(下称国家电网)、神华集团有限公司(下称神华集团)等与许多专业能源机构建立了紧密联系,扩大了中国参与全球能源治理的参与者范围。



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