美国加州可持续社区战略及其对我国的借鉴

来源:经济预测部   作者:高辉清   时间:2017-04-30

美国加州的低碳发展毫无疑问处于全世界领先地位,其碳交易市场已经广为人知,国内也有不少介绍的文章,除此之外加州低碳发展还有另一重大举措,即可持续社区战略(Sustainable Communities Strategy)。

一、可持续社区战略实施背景

美国是市场经济国家,政府要将自己的发展理念有效贯彻落实,通常要借助法律手段。加州可持续社区战略的推进同样如此。2006年,加州颁布了一个著名的法案AB 32(《加利福尼亚全球变暖解决法案》)。该法案要求加利福尼亚在2020年温室气体的排放量降到1990年的水平,同时赋予了加利福尼亚空气资源委员会管辖温室气体排放的职责。根据加利福尼亚空气资源委员会研究,加州大约有百分之四十的温室气体排放来自交通运输部门,其中交通运输部门的大约四分之三排放又来自于汽车和轻型卡车。换句话说,与汽车和轻型卡车的温室气体排放几乎占当地排放总量的百分之三十。因而,有效降低交通部门的碳排放成为加州低碳发展的最佳途径。

在这种背景下,前参议员达雷尔(Darrell Steinber)提出了一个法案,即SB 375SB 375的精髓有三点:一是将区域交通规划与实现温室气体排放目标进行衔接;二是在保持地方当局对土地使用管辖权的情况下,将居民区空间布局和交通设施空间布局进行协调;三是要求各地制定《可持续社区战略》。

与其他法律相比,SB 375的独特性就在于:它首次指出温室气体的排放和土地使用、交通布局密切相关,要求实施可持续社区战略,将温室气体减排与居民住房空间分布、区域交通规划结合起来考虑,即通过优化居民住房空间分布和区域交通规划来达到减少机动车出行和交通温室气体排放。

二、可持续社区战略的实施机制

实施可持续社区战略的一个重要前提是确定社区碳排放控制指标。依据SB 375规定,加利福尼亚空气资源委员会负责制定减少温室气体排放的区域指标。然而,各个县市是温室气体减排的最终落实者,如果没有地方的积极主动配合,任何减排计划都会成为纸上谈兵。因而,在SB 375法案实施过程中,各地碳排放指标是由“自下而上”方法来确定,除加州空气资源委员会外,各市和县也介入碳排放控制指标制定过程,并设置一些有利于减排目标实现的激励机制。其主要措施就是,在这一机制下建立了一个由市、县官员组成的区域目标咨询委员会来协助空气资源委员会,共同制定各地温室气体减排指标。

在制定好温室气体减排指标之后,可持续社区战略就有了重要的参考目标。由于SB 375的关注焦点是区域交通规划和住房空间布局,而后者都是由地方政府部门专门负责,SB 375要求这些政府部门深入参与温室气体减排行动,制定出更合理更优化的规划,以帮助减排目标的实现。一个具体的措施就是要求在地方的区域交通规划中嵌入一项内容——“可持续社区战略”。后者主要是用来说明,将要采取什么措施来实现区域温室气体排放的目标。

同时,地方政府还被要求制定一个“备胎计划”:一旦可持续社区战略没有顺利实施,或者实施后没有达到预期目标,则需要启动“备胎计划”以确保目标的最终实现。为了保证“可持续社区战略”(在需要情况下的“备胎计划”)能够顺利实施,法案要求交通资金在分配时必须对相关低碳项目给予保障,并制定一系列的激励政策。

另外,SB 375要求,无论是“可持续社区战略”,还是“备胎计划”都不能挑战现有的地方总体规划或其他规划政策。当然,在低碳发展背景下,SB 375要求的“可持续社区战略”和“备胎计划”事实上不仅与绝大多数规划都相互吻合,而且还有助于地方低碳发展规划的制定,并且使得其低碳政策的制定具有了一个较好的参考依据。

三、可持续发展社区战略的实施方法

空气资源委员会为地方制定可持续发展社区战略设计了规范的步骤:一是了解该地区的居民居住点分布、居住密度和建筑强度;二是根据区域人口变化特点和居民定居点未来扩张趋势,划定在区域交通规划的规划期内能够容纳该地区所有人口的区域范围;三是划定能够满足未来八年当地住房需求的区域范围;四是根据上述分析,初步规划一个交通运输网络框架,以满足该地区的运输需求;五是基于收集到的耕地和其他自然资源可最佳利用的实际信息,设计出一个区域的未来交通发展模式,并在将交通网络与交通政策通盘考虑的前提下,尽量降低汽车和轻型卡车温室气体排放量。

以旧金山为例,旧金山在制定可持续发展社区战略过程中发现一个事实:当地交通排放较多的一个重要成因就是,居民工作区集中在市区,而居住区却大多在郊区,导致每天居民上下班路程太远。如何改变这一现状,就成为旧金山市推动可持续发展社区战略的重要任务。为此,旧金山政府采取了以下几项具体措施:第一,在市区周边建设平价房。研究显示,旧金山地区居民大多都愿意在市区工作,因为那里工作机会更多,而且薪酬更高。但受供需关系影响,市区尤其是市中心房价较高,绝大多数人负担不起,只能在偏远郊区买房居住。因而,市政府制定了严格耕地保护计划,杜绝偏远郊区无序供地,迫使发展商在城市附近建房。同时,政府鼓励房地产开发商建设让普通居民能够买得起的平价房,对这样做的发展商,政府会给予各种优惠或奖励。政府成立了一个规模为20亿美元的基金来支持平价房建设,开发商和居民都可以来申请这些资金,获得资助的金额由200万美元到2000万美元不等。开发商的开发项目中如果平价房屋比例达到50%,就可以从该基金中获得补贴。另外,平价房屋要求提供给弱势群体(根据收入和种族等多因素来确定),后者在买房时也可以去政府基金申请购房补贴。二是优化布局一些新的交通枢纽点。这些枢纽点与市区建有快速交通网进行连接,同时采取一些鼓励政策,引导居民更多地使用公共交通或拼车出行,而不是独自驾驶私家车进城上班或购物。三是围绕交通枢纽加大社区建设力度,引导附近居民向交通枢纽周围的社区聚集。政府要求社区建设必须实现土地利用集约化,居民密度要到达一定标准;要求建设自行车通道与停车点;要求绿色建筑,鼓励水循环利用、有效使用可再生能源(比如太阳能)。经审核,社区建设如果达到相关要求,就可以获得政府资金支持。

可持续社区战略实施以来已经取得巨大成就,但仍然是一个还处于逐步完善的区域发展战略,尤其是在沟通交通规划政策和低碳发展目标方面还有许多工作要做。然而,加州人坚信,一旦这一战略变得成熟之后,一定会极大促进区域温室气体减排目标的实现。

专栏1: 戴维斯——富有特色的可持续社区建设模式

戴维斯是位于加里福尼亚州北部的一座小型城市,总面积26平方公里,现有居民约6.5万人,距离加州首府萨克拉门托18公里,距离旧金山116公里。

戴维斯没有什么工业,但旅游业资源丰富。它的西面是旧金山湾,附近是沿海的大型红杉树森林以及太平洋海滩和曲折的海岸线,风景优美。该地气候温和,夏天的最高温度超过37摄氏度,春秋季节是最好的季节,冬天的气温很少在零摄氏度以下。这使得当地的旅游业发展具有明显优势。正因为如此,戴维斯很早就注重环境保护和建设,以此来推动城市可持续发展,并将环境资源优势转化为经济发展优势。

戴维斯市的环境规划、废物回收和教育质量位居美国前列,它还获得包括公园的利用、绿色建筑设计、社区规划等许多荣誉,因此被普遍认为是美国最适宜居住的城市。

然而,戴维斯最富有特色的一个可持续社区发展策略是:半个世纪以来,它一直都在坚持不懈地推动实施自行车发展计划!

早在上世纪60年,戴维斯就建设了全美第一条自行车专用道。从那以后,戴维斯坚持不懈地开发完善自行车通道网络,让骑自行车变得更安全和更方便。到了1980年,戴维斯居民骑自行车上班的人群高达28%。后来,随着公交系统的发展和完善,骑自行车上班的比重有所下降,在2000年下降了一半,只有14%。但是,在过去的十几年中,随着全球浪潮的发展兴起,尤其是加州SB 375法案的颁布和实施,戴维斯出现了一个自行车的复兴潮,骑自行车的百分比又上升到了20%以上。

戴维斯自行车发展交通发展与当地历届政府不遗余力的积极引导密不可分。一是政策扶持。当地会制定为期5年《自行车交通发展规划》,鼓励自行车发展,同时也鼓励步行和公共交通。在进行小区建设时候,政府会要求开发商设置步行和自行车专用道路。市政府甚至曾经把自己房子拆掉,以便建设一条自行车道,从而让周边学生上学变得方便。在当地,火车和公交车都可以把自行车带上去,而不需要额外缴费。二是限制机动车发展。当地政府不仅严格限制汽车在社区行驶速度,而且开展了一项“机动车道廋身”行动,在市区街道的两侧(象中国大城市一样)划出自行车专用道,只留下中间部分作为机动车通道。三是大力宣传。当地政府在各类媒体上宣传骑自行车和步行对社区持续发展和对人们身体健康带来的好处,并且举办多项活动来普及低碳出行的理念。在戴维斯,每年10月被定为“无车月”,5月则是“自行车月”。

今天,自行车计划已经成为戴维斯一张城市名片,具有了一种独特的魅力!

 

四、对于中国低碳城镇建设的启示与借鉴

由于国情不同,与中国相比,美国、加拿大开展低碳城镇建设具有明显不同的特点。在中国,中央政府是推动低碳城镇建设的主导力量,这就使得中国低碳城镇建设政策较为规范统一,覆盖面广,推进速度快。在美国和加拿大,低碳城镇的主体是地方政府、社会机构和企业,虽然具有机制灵活和形式多样等优点,但是通常因缺乏有效惩罚机制而导致执行效率不高。尽管如此,他们的一些成功经验依然在以下几个方面值得我们借鉴。

1、立法要先行

加州可持续社区战略是建立在健全的空气污染治理法律体系基础上,并且经历了长达多年的立法探讨、研究与论证。在中国,尽管试点省市中只有深圳市享有经济特区立法权,其他6个碳交易试点,即北京市、上海市、广东省、湖北省、天津市和重庆市,都不像加州那样享有独立且充分的立法权,但在低碳立法上,仍有两种方式值得努力:其一是从国家行政机关通过行使行政立法权对低碳城镇的基本原则、基本运行规则、行政主管部门、处罚措施等基础且重要地位的内容进行行政立法,给低碳城镇建设提供基本的法律指导和保障;其二是从地方立法上进行创新,充分利用地方人大的立法权限,鼓励地方人大及其常委对低碳城镇建设结合国家行政法规进行地方立法,以使得地方低碳城镇建设有法可依。

2、把低碳发展规划纳入经济社会总体发展规划

美国加州可持续发展处于世界领先地位,一个成功的经验就是要求地方政府在当地交通规划制定“可持续社区战略”,从而使得温室气体控制计划能够落地。相比美国加州,中国低碳城镇发展具有一个明显优势,即中国每个地方政府都需要定期和不定期制定综合的或专项发展规划。这就使得加州这一成功的做法不仅很容易移植到国内,而且可以让其发扬光大。从“十三五”规划开始,中央要求各地在规划过程中实现“三规(经济社会发展规划、土地利用规划、城市发展规划)合一”。我们认为,鉴于低碳发展重要性日趋凸显,建议中央从“十四五”规划开始也将低碳发展规划融入其中,后者主要用于说明当地将如何保障节能减排目标的实现。同时,建议从现在开始修订各级交通规划和城市发展规划,将低碳理念充分贯彻落实其中,将交通、城市功能布局和节能减排结合起来考虑,实现城市土地利用集约化、居民工作和生活空间布局合理化、交通网络进一步优化,推动低碳城镇发展。



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