英国政府推动低碳转型的政策组合拳:电力市场改革与碳市场协调配合

来源:经济预测部   作者:张亚雄、李继峰、蔡松锋   时间:2016-12-26

党的“十八大”以来,我国加大推进“绿色、循环、低碳”发展工作力度,“十二五”的能耗强度累计下降了19%,超过原规划目标3个百分点。但另一方面,我国大气污染及环境治理形势仍然严峻,应对气候变化的压力仍然重大,对能源资源粗放利用模式还未出现根本性转变。为完成我国对外宣布的碳减排目标,我国在“十三五”期间需要更加精准、更加有效、可持续地抓好节能减排工作。

“十三五”时期,从有效控制温室气体排放的角度讲,国家将继续推动实施一系列既定政策措施。其中,有一项重大举措就是要在总结全国7个省市试点基础上,推进建设全国碳排放交易体系(简称碳市场)。这样,在全国范围内钢铁、有色、建材、化工、发电等五大行业的主要排放企业都有可能纳入这一交易体系,进而通过充分发挥市场配置资源的决定作用并且结合法律、行政等手段,来促进最终实现我国控制温室气体排放路线图及其定量减排目标。我们认为,这在世界范围内都将带来重大积极影响和正面评价,树立中国认真可信落实减排承诺的国际形象。但是,在具体操作过程中,也需要客观、务实地应对诸多挑战和困难。对此,也应有充分的思想准备。

参考欧盟碳市场(EU-ETS)十年来运行的实际情况,并结合近期对英国的专项考察,我们发现,如何保障我国通过碳市场来减排的有效性、可持续性,需要首先在顶层设计时探索创新最优化战略及其战术设计,其基本思考包括:在不断完善全国碳市场运行机制及其规则的同时,必须充分考虑到国家总体节能减排政策的变化和发展,最主要的是要与正在制定或可能出台的国家能源政策进行对接,实现能源政策与碳减排政策协调互补。

 

一、英国电力市场改革与进展

(一)改革的缘起与主要目标

英国政府于20117月发布了《规划我们的电力未来:关于发展安全、价格适宜和低碳电力的白皮书》,揭开了本轮英国低碳电力市场改革的序幕。经过若干次讨论,改革的主要目标包括三个方面:①促进电力行业投资。英国政府预计到2020年有约1/4的发电装机将要到期退役,其中主要是煤电和核电等能够稳定出力但存在污染的电源,要想替代这些电源,满足电力需求,需要大约1100亿英镑的投资(电源和电网升级),较2000-2010年电力领域的投资总额高出一倍(DECC2010[1]。因此如何激励私人企业能够在未来几年内增加电力投资,确保整个电力系统的安全、可持续运行,就成为此轮电力改革的主要目标之一。②降低电力部门排放强度。由于发电装机一旦投资建成具有较长时期的排放锁定效应,只有激励投资者在当下投资可再生能源、天然气发电等清洁电源,才能使得未来显著降低电力部门的排放强度成为可能。英国政府明确提出到2020年可再生能源发电量要占到电力消费总量的30%;到2030年实现电力部门的碳强度从2010年的500gCO2/Kwh减少到100gCO2/Kwh。而若按照现行政策延续,碳强度可能只能下降至200gCO2/Kwh,因此英国拟通过电改提出更加有效的措施以促进可再生能源发电技术的发展。③降低居民用电成本。英国政府还明确提出尽管要大规模促进可再生能源装机发展,但是对于居民等消费者未来仍然要确保低电价,即到2030年前居民年均用电总成本要比按照现行政策预计的用电成本低4%

(二)英国电力体制改革的四项政策措施及实施进展

英国电力市场改革主要包括四项内容:①差价合约政策。即为中标企业可再生能源发电上网支付长达15年的稳定电价,以利于有效稳定企业投资的预期收益,吸引和支持对可再生能源的投资。②容量市场政策。即鼓励现有煤电、气电等企业将一部分装机转为备用电源,用来保障以可再生能源为主的电源结构稳定运行,满足电力供应稳定和安全的需要。③最低碳价政策。即通过价格调控来强力控制电力企业碳排放,弥补碳市场出现低碳价对可再生能源利用的不利影响。④排放绩效标准。即对已建和新建电厂,都要限制单位发电量的碳排放水平,为碳捕获和存储技术的引入做政策准备。

截止到2015年底,在差价合约政策引导下,已有8个项目开始投资,项目总投资额达120亿英镑,还有27个项目已经竞标成功,正在积极开展前期筹备。在容量市场政策引导下,现有发电企业表现出浓厚兴趣,已经有涉及65GW的发电装机竞标未来2018/19年度的48.6GW的备用容量,其中现有装机约为39GW,新建装机2.6GW,延寿投资装机7GW,还有0.17GW的负荷通过需求侧管理得到满足。

总之,英国政府基于分析电力市场改革现状,预计到2030年,全国通过电力市场改革与维持现状相比,可以增加约107亿英镑的收益;另外,在2014-2030年间,还可平均减少居民用电成本4%

(三)英国对其电力体制改革的一些评估

根据对英国燃气及电力市场监管办公室、爱丁堡大学商学院、法电集团等的访问,目前英国电力改革总体进展令人满意,但也暴露出一些问题,这些问题对我国正在推进的电力体制改革可以带来借鉴:1)容量市场政策的不足。由政府拍卖相应规模的容量,价低者得。根据2014年以来拍卖的实际效果,那些老旧的小规模煤电企业比天然气发电企业更有成本优势,因此容量市场政策对高污染的小型煤电企业反而有可能带来激励作用。目前英国政府部门正在着手解决该问题。2)可再生能源增加与电网安全有矛盾。随着可再生能源发电装机比重上升,发电出力和用电负荷不匹配的矛盾日益突出,影响电网安全运行。目前主要依靠增加备用容量、与欧洲电网相连、建设抽水蓄能电站和加强需求侧管理等常规手段解决这一问题,但英国政府意识到这些措施的有效性可能不足,所以还在积极寻找新的储能技术和政策措施,但都仍然处于探索阶段。3)电力市场交易规则不利于新能源企业。英国目前电力市场交易规则是根据以煤电、核电等能够稳定出力的发电企业为主的电源结构制定的,主要市场合同、发电企业上网电量都是在执行前24小时就确定下来,但是对于可再生能源发电企业来说,由于受到风、光自然条件的影响,24小时之前很难判断并且确定实际发电量,因而使得所签订的电量合同有可能面临较高的违约风险。英国政府提出2020年可再生能源电量要占到用电量30%的目标,如何调整电力交易机制也是未来需要继续解决的问题。

二、欧洲碳市场(EU-ETS)的最新情况

饱受欧洲各国经济增长持续低迷的影响,EU-ETS连年出现配额冗余,导致碳价格近年持续低迷,一直在10欧元/CO2以下徘徊。持续过低的碳价格降低了对投资者决策的影响,也大大削弱了碳市场减排的有效性。为此,欧盟委员会在20157月推出了市场稳定储备机制,并计划于2018年建成、2019年投入运行。

市场稳定储备机制是欧盟根据市场上配额冗余的情况,将一定比例的配额回收并存储,待供应不足时释放出来的碳价格稳定机制。它目前的主要作用就是赋予欧盟减少过剩配额的权力。该政策出台的消息一度令EU-ETS碳价格有所回升,但是最终还是由于一些深层次因素的影响而没能够突破10欧元/吨的水平。在我们此次赴英国访问的过程中,通过与英国外交部官员、美国环保协会和英国气候战略研究中心的专家交流,对EU-ETS当前的进展和未来的走势有了更为深刻的认识。主要包括:①当前EU-ETS中碳价格持续低迷使得对低碳投资的激励作用基本失灵。调研显示,较低的碳价格无法真正影响企业投资决策,只能通过小幅增加企业用能成本促进节能。尽管欧盟给出的长期减排目标仍然是比较紧的,但对市场决策真正有作用的却是短期内的碳价。设施投资具有碳排放锁定效应,必须在碳市场运行机制之外配置其他能源政策,才能在碳价格低迷时促进企业的低碳投资。②EU-ETS碳价格持续走低问题的起点是欧洲经济不景气,使得之前既定减排目标过于宽松,但EU-ETS2013年就已经进入第三阶段,面对过低碳价格迟迟没有调整措施,主要问题在于欧盟在完善EU-ETS规则制定上的决策机制效率过低。即使2015年立法通过了市场稳定机制(MSR),但是考虑到该机制的实施主要是为2020年之后准备,同时每年过剩配额的储备比率仍然是各成员国争论的焦点,也增加了MSR实施效果的不确定性。③鉴于欧盟决策机制的低效率和MSR运行的潜在不确定性,我们访问到的绝大部分专家对2020年之前EU-ETS碳价格持悲观立场,部分专家预计到2025年碳价格也不会高于10欧元/CO2

三、英国注重电力市场改革与EU-ETS的协调互补

英国通过电力市场改革来促进电力部门低碳发展的目标与EU-ETS体系完全一致,而且还更加激进一些。在EU-ETS当前发展状态下,英国电力体制改革各项政策的设计与EU-ETS具有精巧的协调互补性,这方面值得我国“十三五”时期同步推进能源市场改革和碳市场建设参考借鉴。具体主要体现在如下三个方面:

(一)英国电力市场改革初步解决了低碳投资的激励问题,弥补了当前欧洲碳市场(EU-ETS)的失灵

英国电力市场改革的核心是瞄准了未来低碳电力的投资问题,在当前EU-ETS没法有效激励低碳投资的情况下,能够确保未来电力装机以可再生能源和天然气发电为主。尽管一直有专家认为过于激进的可再生能源发展目标会加大碳市场上配额过剩的问题,进一步削弱碳市场的有效性。但从EU-ETS的发展经历来看,碳市场价格主要取决于短期减排目标,而非长期目标。因此,相较于在理论上可能“削弱碳市场未来有效性”这一结论而言,英国电力市场改革能够在实践中尽速解决眼下的电力部门低碳投资问题,这样所带来的减排正效应要更大一些。

(二)英国政府合理有效地利用欧洲碳市场形成的碳价格,用来缓解财政支出并加大支持电力市场改革,已经带来实际效用

英国大力推进电力市场改革,表面上好像给人以“碳市场无用”的感觉,在社会上也确有此类议论。但在事实上,碳市场形成的碳价格仍然被英国政府所重视。其主要原因在于,电力部门投资可再生能源可以得到政府补贴,但补贴数额主要决定于上网电价和标杆电价的差。由于各电力公司需要综合考虑在参与电力改革时和在EU-ETS上的受益比较,若市场上碳价格过低,政府需要负担的支出就多。若碳价格提高,相应政府的补助成本就降低。因此,碳价格已成为各相关方面都需要认真对待的一个价格信号和投资决策参照标准。经了解,英国能源和气候变化部、英国电监会的官员尽管对EU-ETS的短期未来均不乐观,但都希望欧盟能够采取措施提振碳价。

(三)英国政府认为设置最低碳价制度可以为电力改革设计的容量市场吸引更多天然气发电

英国当前电力市场改革中最大的漏洞就是其容量市场政策有可能带来有利于具有低成本优势的小煤电、而不利于鼓励投资天然气发电的负效应。为此,英国政府通过设置最低碳价政策作为补充对策,目的就是依靠EU-ETS机制挤出低效的小煤电机组。当然,最终还是希望EU-ETS能够重振并且提高碳价,这样才能更好地弥补英国电力市场改革中此项政策设计的不完善之处。

综合来看,英国推出电力市场改革并不是简单地排斥或者取代EU-ETS,而是希望将两者加以协调对接,在实践中也显现出显著的相容性和互补性。

四、对我国推进低碳发展的对策建议

“十三五”时期,我国将坚持促进经济发展与环境协调理念,采取系列政策措施主动控制碳排放。其中,深化电力体制改革和建设全国统一碳市场是两项重大任务,这对于我国积极参与应对全球气候变化谈判,落实减排承诺具有重大现实意义。因此,有效促进“十三五”以及更长一段时期我国能源政策与减排政策衔接互补,是全面提高节能减排效果、推动全国低碳发展的重要指导思想及行动指南。结合此次境外调研成果,现提出如下对策建议:

(一)在建立全国碳市场并确定配额分配规则时,需要与我国电力体制有效对接

参照欧洲EU-ETS的经验,全国碳市场建立之初有可能在配额设置上比较宽松,而且也可能采取免费分配的方式发放配额,这样做,从碳市场自身建设的角度讲具有一定合理性,但若真这样的话,就要防范与我国目前电力系统实行的“三公”(公开、公平、公正)调度机制产生对冲的负效应,即由于碳价过低而影响深化电力体制改革所要求的加快淘汰低效、高污染煤电机组的进程。为此,建议在确定节能减排目标时,在确定碳市场配额及其分配方式时,在推进电源企业优化布局和价格形成机制及其需求侧管理时,在促进可再生能源发展及分布式智能利用等重大政策性问题时,都需要相关主管部门之间加强沟通和协调,形成最佳政策组合。

(二)完善电价形成机制需要电价与碳价联动

全国碳市场体系形成后,电力部门作为主要碳排放行业应该率先发挥碳市场的调节作用。研究欧洲碳市场发展的情况可以发现,从事碳交易的电力企业的碳成本将会通过电价向下游产业传递,这样做能够发挥对下游产业减排的促进作用,但会弱化电力企业减排的积极性。当前,我国深化电力市场改革的重点之一是引入市场机制来确定电力价格,增加电价形成机制的弹性。碳市场上碳成本既需要通过电价向下游企业(包括最终消费者)传导,对这种传导又要有所约束,因此,电价形成应合理考虑碳成本。据了解,按照云南等地电改试点的管理办法,政府部门明确设置了电价上限,这样就会影响同期碳市场上碳价的上升。假若这种电价改革在全国推开,碳市场抑制碳排放的作用将难以发挥。因此,全面推进电价改革,应与全国碳市场的碳价格形成联动关系,以保证碳市场对碳排放的有效调节。

(三)充分利用碳市场的市场手段,促进解决煤电机组的排放锁定问题

2005年以来,我国开工建设了一大批大规模煤电机组,按照正常服役寿命,这些机组都将运行至2030年甚至2050年,这对未来电力行业碳排放带来一定的锁定效应。建议改革国家电力调度机制,将碳成本作为电力上网的考量因素,实现高效机组对低效机组发电量的替代,减少碳排放锁定效应。



[1] https://www.gov.uk/government/news/coalition-announces-transformation-of-power-market



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