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国家级新区呈现良好发展势头
来源:经济预测部   作者:祁京梅   时间:2018-01-26

我国地域辽阔、人口众多,不同地区间地理位势、资源禀赋和发展水平差异迥然,为了发挥区位优势、更有针对性、更具示范引导性、以点带面地推动全国经济社会发展,20世纪90年代初国务院开始批准成立国家级新区,截止目前国务院共批复设立了18个国家级新区。国家级新区是以相关行政区、特殊功能区为基础,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。经过多年的发展,新区对全国经济发展形成了有力的支撑和引领,为体制机制创新积累了卓有成效的有益经验。

一、新区设建经立了三个阶段

从上世纪90年代到2016年,伴随着不同时期我国经济社会发展的不同特征,国家新区的设立经历了20多年由慢到快、由少到多的发展历程。

1、第一阶段:起步发展阶段(1992-2010年)

90年代初期,我国深圳经济特区的成功发展经验得到大力广泛赞扬和认可,为促进经济社会发展迈出更大步伐,国务院批准设立国家级新区以带动地区经济发展。由于新区是新生事物,城市功能定位和政策实施均处在探索和尝试的阶段,因此,批复设立新区比较谨慎,主要选择经济较为发达、辐射性较强的直辖市大城市。1992年国务院首先批复设立上海市浦东新区,开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界建立“四个中心”是浦东新区的功能定位。2006年和2010年分别设立了天津滨海新区和重庆两江新区,18年时间仅批复设立了3个新区。

2、第二阶段:快速发展阶段(2011-2015年)

根据东部产业梯度转移、振兴中西部经济战略以及资源、环境和生态均衡发展的需要,国家级新区布局从东部沿海向中西部内陆地区有序扩展,呈现快速发展态势。“十二五”时期我国先后批复设立了13个国家级新区,分别是浙江舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金浦新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区。

“十二五”时期,国家级新区密集获批的重要原因之一是,国家级新区已成为所在区域的“增长极”,引领和示范拉动地区经济的作用较大。据2014年、2015年的统计数据,有7个国家级新区人均GDP超过所在省/市的1.5倍,有4个国家级新区人均GDP超过所在省/市的2倍。在经济新常态下,国家级新区的充沛增长活力有目共睹并得到普遍认可,已成为稳增长、调结构的重要引擎,因此更多的新区应运而生是必然趋势。

3、第三阶段:稳定发展阶段(2016年—至今)

进入“十三五”时期,为了推进“一带一路”建设、加快新一轮东北老工业基地振兴以及扶持中部崛起,国家新批复设立了两个新区,落地在东北老工业基地和中部地区。20162月和6月国务院分别批复设立长春新区和江西赣江新区。

二、新区综合发展能力显著提升

经过多年的发展,国家级新区锐意改革、着力创新,经济综合实力显著提升,空间布局不断优化,城市功能定位更趋明确,体现出较强的抵御风险,成为推动产业转型升级的新引领,带动区域经济发展的新引擎,为产业区域政策先行先试做出了积极贡献。

1、经济增速普遍较快,产业结构显著优化

得益于独特的资源优势、良好的发展基础以及政策先行先试的扶持,新区经济发展呈现出较强活力,新区在经济增速加快的同时,产业结构呈现优化趋势。

总体看,大多数新区经济增速领先所在省(市)平均水平。根据统计,2015兰州新区地区生产总值同比增长20%,高于甘肃省增速11.9个百分点;贵安新区同比增长20.2%,高于贵州省增速9.5个百分点;广州南沙新区同比增长13.3%,连续两年居广州市第1位;上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、南京江北新区、湖南湘江新区增速均超过所在省(市)2个百分点以上。

分区域看,各时期成立的新区经济发展各有侧重。“十二五”之前设立的上海新区、天津滨海新区和重庆两江新区始终在经济发展的快车道上运行,综合实力不断增强,地区生产总值约占新区总量的一半,产业结构不断优化,有力带动了所在地区开发开放,并促进沿海开放向内陆地区延伸。“十二五”期间,浦东新区地区生产总值年均增长约9.8%,占全市比重比“十一五”提高4个百分点,人均生产总值达2万美元以上。天津滨海新区地区生产总值年均增长17.9%,经济总量约占天津总量的55%以上,成为京津冀地区重要的增长极。重庆两江新区年均地区生产总值增长20%左右,对全市经济贡献比重约为15%,内陆现代制造业基地、现代服务业基地、长江上游创新中心和金融中心建设取得重大进展,金融业增加值年均增长35%

“十二五”开局,着眼于促进区域经济协调发展、促进海洋经济发展、深化粤港澳合作等重点领域改革探索,国家批复设立了浙江舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区。浙江舟山群岛新区自设立以来海洋生产总值年均增长11.8%,占新区GDP比重达到70%,海洋装备高附加值订单占比提高到30%以上。兰州新区从无到有,地区生产总值年均增长34%。广州南沙新区地区生产总值总量突破千亿元,新设企业增长近3倍,新增注册资本增长4倍以上。

“十二五”后期,为了适应经济新常态,培育稳增长、促转型的创新平台和区域领头羊,2014-2015年两年间批复设立新区10个。这些新区均狠抓项目和资金落实、高端产业集聚发展、基础设施和重点功能区建设,经济发展势头良好。陕西西咸新区加快经济转型,2014-2015年服务业投资增长70%以上。贵州贵安新区2014-2015年地区生产总值增长20%,大数据、装备制造、智能终端等产业发展迅速。青岛西海岸新区三次产业结构由“十一五”末的36334调整为2.448.149.5,海洋经济特色更加鲜明,航运物流、海工装备、海洋生物等产业增加值年均增长16%以上。大连金普新区经济总量占全市的30%左右。四川天府新区积极构建创新型发展体系,吸引200多家创新创业企业入驻。

2、一批重大项目落地,新区产业竞争力不断提升

“十二五”时期,新区大力发展先进制造业和现代服务业,着力培育新产业、新业态,一批重大项目顺利落户成为支撑新区经济社会发展的重要依托。上海浦东新区新增持牌金融机构52家,股权投资、融资租赁、财富管理等新兴金融机构3072家,联想、万达、海尔、小米等企业在浦东新区设立互联网金融平台;天津滨海新区引进了一批航空航天、环保、生物医药等领域的重大项目,2015年规模以上工业总产值达15500亿元;浙江舟山群岛新区海洋经济实现较快增长,舟山绿色石化基地一期开工建设;贵安新区大数据产业发展迅猛,直管区信息产业规模总量达到130亿元,增长53%;大连金普新区成功签约投资55亿美元的英特尔非易失性存储器项目。

3、兼顾特色优势和区域潜力,空间布局更为优化

目前我国有18个国家级新区,其中东部地区8个,西部地区6个,中部地区2个,东北地区2个,新区布局体现了从东部沿海向中西部内陆地区有序扩张的态势。其中东部地区更多发挥着引领体制机制创新、带动全国转型发展、构建全面开发窗口等方面的作用,中西部和东北地区的新区则更多承担着打造新的区域增长极、探索特色化发展模式的任务。

在新区设立区域和范围的选择上看,新批复设立的新区,从过去注重培育有发展潜力的区域转向兼顾区块发展潜力、经济基础和功能定位转变,集约化、绿色生态化发展要求提升。特别是从2015年起,新批准设立的新区,区域面积大大缩小,区域发展基础更加完备。

从新区内部发展格局看,一方面,更加重视发展格局的科学规划和顶层设计,新区自身空间布局更加清晰。上海浦东新区基本形成以“4+3”重点开发区为主的生产力布局。天津滨海新区基本形成“东港口、南重工、西高新、北生态、中服务”的五大产业板块。大连金普新区启动了包括空间开发、城市总体规划、新型城镇化规划、自主创新规划及土地利用、生态文明建设等在内“1+4+N”的发展布局。另一方面,着力打造富有新区特色、体现新老城区联动、城乡统筹的城镇化格局。突出表现在加快建设新型城市和村镇,加强对城市空间立体性、平面协调性的规划和精细化管控,努力探索智慧城市、生态城市、海绵城市的建设,因地制宜推进特色小镇建设等等。上述种种,使新区的城乡面貌得到明显改观。

4、作为对外开放的窗口,新区全方位开放格局逐步形成

打造对外开放的重要窗口和平台使新区建设发展的重要使命,“十二五”时期新区主动融入国家重大战略,利用功能定位优势加强与自由贸易实验区和海关特殊功能区的融合发展,对外开放水平明显提升,成为引领区域经济对外开放的新高地。一是积极融入“一带一路”等国家重大发展战略,对外开放空间进一步拓展。重庆新区两江新区利用地处“一带一路”和长江经济带连接点的区位优势,加快对外大通道、大通关、大平台建设,成为西部内陆融入全球经济一体化的重要窗口。广州南沙新区和陕西西咸新区携手合作,按照“一园三地”的模式建设中俄丝绸创新园,促进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的融合对接。天津滨海新区依托京津冀协同发展战略,力争对外开放的新优势。二是以自由贸易试验区建设为契机,加快制度创新,营商环境明显改善。上海浦东新区第一批122项制度创新举措90%以上落地实施,“十二五”期间服务贸易保持年均两位数的增长。天津滨海新区高标准建设自贸区世界500强外资企业有140家投资新区,5年利用外资年均增长达到12.9%。三是积极发挥新区特殊功能区的作用,搭建合作开放平台。天津滨海新区的保税区由单一功能区向综合开放区域成功转型,保税区主要经济指标年均高速增长。大连金普新区成立中韩贸易合作区,在跨境电子商务、金融服务等现代服务业探索先行先试,打造对韩服务业合作先行区。广州南沙新区通过南沙港区域内陆合作建设无水港,扩大对外开放的腹地支撑。陕西西咸新区洽商与韩国等国家的“一园多地”合作,探索跨国园区共建和产业孵化新途径。

5、加快推进生态文明建设,新区生态环境良好

各新区坚持以人为本,加强生态环境保护,推动绿色低碳发展,努力打造宜居宜业的发展环境。湖南湘江新区充分发挥“两型”社会建设的基础和优势,坚守“生态红线”,加强生态环境治理,推进土壤、固废污染防治及生态修复试点示范。四川天府新区科学规划城区功能布局,围绕产业集聚区建设兴隆湖、锦江生态带等一批生态环境项目。陕西西咸新区重点打造渭河、泾河和帝陵遗址生态景观带,明确全区2/3面积为农田、生态用地等禁建区,大力修复改善生态环境。舟山群岛新区累计创建美丽海岛精品社区和特色村127个,积极创建国家级生态示范区。青岛西海岸新区实施造林绿化、山体保护和生态修复工程,打造绿色之城、生态之城。

三、新区发展面临的挑战和问题

进入“十二五”时期以来,国家级新区数量显著增加,但是由于各新区经济发展阶段、发展水平不尽相同,加之国内外经济环境处于复杂多变和调整转型时期,同时受到行政管理、财政、土地、投融资等体制机制不健全等问题的影响,新区发展面临着产业转型压力大、功能特色不突出、区域竞争力不强等问题。

1、产业转型升级的压力较大

从三次产业结构看,大部分新区工业仍是主导产业,现代服务业发展相对滞后,第三产业占地区生产总值的比重和贡献仍较低,缺乏具有示范带动作用的、能够推动产业转型升级,实现集约集聚发展的重大项目。从加工制造业内部看,推动传统产业提质增效和培育新兴产业的任务十分艰巨,一些新区高耗能、中低端技术产业所占比重较高,高端新兴制造业仍处于培育阶段,难以形成强大的竞争力和辐射带动力。

2、新区城市功能定位特色不足

独具特色的城市功能定位是新区存在发展的基础和依托,但是从主导产业的选择看,不少新区及新区内的产业园不能从区域协调发展、立足本地市场和自身资源优势来确定产业发展方向,而是热衷于追随大流,急功近利发展社会上的各类热门项目,缺乏对产业链的系统研究,产业定位不明确,本土特色不明显,城市服务功能不突出,从而造成新区之间、新区内部产业结构趋同化严重,优势和特色产业难以发展壮大,“千城一面”的现象仍然存在。

3、产城、区域融合发展有待提升

部分新区选址远离职工居住的老城区,但是由于产业园区、开发区功能配套不足,城市生活服务配套建设落后于产业功能的扩展,“职住分离”的现象依然存在,产城融合发展水平有待提高。此外,新区基本是独立的功能区和经济区,虽然在新区设立时尽可能使其与固有的行政区划分离,但是除了上海浦东新区和天津滨海新区相对独立外,大多数新区与原有城市的行政区域之间存在天然交叉,因此,新区要突破行政区划界限在更大范围优化配置资源的使用,遭遇种种不便。特别是有的新区横跨不同地市,新区与行政市区管理存在严重交叉,在项目资金落实过程中遇到层层审批的限制,一定程度上影响了新区建设管理的效率,增加了有关事项的推进难度。

4、新区人口集聚能力尚未形成

人口集聚能力是衡量一个新区发展程度的重要指标,根据测算,新区对所在区域人口的吸引力并不强。2014年部分国家级新区常住人口区位熵计算显示,湖南湘江新区数值最高,吸引力最强,其次为陕西西咸新区、重庆两江新区、大连金普新区、四川天府新区等。而甘肃兰州新区和贵州贵安新区常住人口区位熵较低,吸引力较弱。这些新区都离老城区和市中心较远,加之设立时间晚,导致新区内基础设施和配套商服不够完善,和老城区差距较大,人口集聚能力尚未形成。

通过考察,国家级新区在全国范围内对外来人口的吸引力也处于较低水平,2014年外来人口比重超过40%的新区依次是天津滨海新区和上海浦东新区,其他地区这一比重均较低。吸引外来人口的能力较弱,从一个侧面反映新区与所在区域的社会经济综合发展水平相比不存在明显优势,综合发展水平仍有待提高。