我国政府债务规模及其债务风险的研究

来源:经济预测部   作者:胡祖铨   时间:2017-12-21

本文整理匡算了近年来中央政府、地方政府的债务规模和或有债务情况,借助负债率、外债负债率、债务率、偿债率、逾期债务率等指标对政府债务风险进行了评估,研究结论显示出我国政府债务风险具有三个典型的特征事实。在此基础上,提炼出现阶段指导化解财政风险的“三先三后”原则:先财政后经济、先地方后中央、先支出后收入。

一、政府债务规模

(一)中央政府债务

我国中央政府举债制度相对比较规范,债务规模比较清晰,主要分为两大块,一块是纳入预算管理的中央政府债务,主要包括由中央财政资金偿还的国债债券、国际金融组织和外国政府贷款等。另一块是未纳入预算管理,但应由中央政府承担的债务,主要包括中央部门及所属单位负责偿还的外债、以国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款等。

《全国政府性债务审计结果》(2013年第32号公告)对中央政府性债务情况进行了摸底。截至2012年底,中央政府负有偿还责任的债务为94376.72亿元,中央财政债务余额为77565.7亿元,占前者比重为82.2%。也就是说中央政府债务的八成都是以国债形式存在的。

目前,公开可靠数据仅有中央财政债务余额情况。从增长速度看,近十年中央财政债务余额的平均增速达到13.2%,与同期GDP名义增速(13.5%)基本持平。自我国经济进入新常态以来,GDP增长速度接连破8、破7,明显减速换挡,但是在积极财政政策的背景下,我国中央财政赤字逐年增加,中央财政债务余额仍然延续较快的增长速度。

假定中央财政债务余额占中央政府负有偿还责任的债务的比例基本保持2012年时的水平(82.2%),可以根据近年来中央财政债务余额的规模推算出中央政府债务规模:2012年为94377亿元,2013年底约为105444亿元,2014年底约为116390亿元,2015年底约为129646亿元,2016年底约为146673亿元。

(二)地方政府债务

我国地方政府债务是经过多年形成的,在促进经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。由于地方政府举债机制长期不公开透明、渠道隐蔽、违法违规担保融资现象普遍,我国地方政府债务规模长期处在统计空白状态。为摸清规模、加强认识、防范债务风险,我国自2011年以来陆续开展了多次针对地方政府债务的全面审计、局部审计,并于2015年建立了地方政府债务限额管理制度,基本实现了对地方政府债务的严格规范管理。

——《全国地方政府性债务审计结果》(2011年第35号公告)披露:截至2010年底,地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元。

——《全国政府性债务审计结果》(2013年第32号公告)披露:截至20136月底,地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。

——《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》披露:2014年末全国地方政府债务(负有偿还责任的债务)余额15.4万亿元,其中有1.06万亿是过去批准发行的地方政府债券,14.34万亿是非债券形式存在的存量债务。

——2016114日,财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问时指出,截至2015年末,我国地方政府债务余额16万亿元。其中,2015年新增地方债务限额6000亿元,包括一般债务5000亿元,专项债务1000亿元。

——经全国人大批准,2016年新增地方政府债务限额1.18万亿元,其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元。因此,2016年底地方政府债务余额预计将达到17.18万亿元。

(三)或有政府债务

当前,社会、公众对政府债务风险的关注点除了逐年攀升的政府负有偿还责任的债务外,还日益重视和关切政府承担的或有债务(负有担保责任、可能承担一定救助责任)。由于我国政府介入社会经济生活的程度较大,我国政府也相应承担着范围极大、种类颇多的或有债务,或有债务的规模很大。总体来说,政府或有债务主要有以下四个渠道衍生出来,一是养老保险领域,分别是养老保险制度转轨留下的城镇职工保险个人账户空账,以及由长寿风险带来的养老保障基金潜在缺口,前者属于直接显性负债,后者属于直接隐性负债。二是事业单位领域,主要是教育、医院、科研院所因从事公用事业的生产活动而承担的债务,一般归类为或有的显性债务。三是地方融资平台领域,主要是地方政府绕过公共财政预算限制,通过地方融资平台筹资推进基础设施建设,从而积累的平台债务,一般归类为或有的显性债务。四是国有企业领域,主要是因为国有资产管理体制尚未理顺,导致国有企业债务风险传染穿透至政府领域,一般归类为或有的隐性负债。

基于可匡算、公共财政、有限责任等原则,对政府或有债务规模进行了测算,结果发现,截至2015年底,我国政府或有债务规模保守估计达479037亿元,其中,中央或有债务83597亿元,占比17.5%;地方泛或有债务395440亿元,占比82.5%。具体地,城职保个人账户空账42646亿元;中国铁路总公司债务40951亿元;地方政府或有债务(负有担保责任、可能承担一定救助责任)97314亿元;专项建设基金和地方性基金合计49400亿元;未纳入三类债务的地方融资平台债务248726亿元。

二、政府债务风险

2015年,仅考虑负有偿还责任债务,我国政府债务规模已然较大,中央、地方、全国政府债务规模分别达到12.96万亿元、16万亿元和28.96万亿元。债务风险指标虽然总体上处在控制标准参考值范围内,但进一步提升的空间很小。

我国政府或有负债规模巨大。考虑泛或有债务口径,中央政府或有债务8.36万亿元,占其负有偿还责任债务的比例高达64.5%,地方政府或有债务为39.54万亿元,是其负有偿还责任债务的2.5倍。加入或有债务后更新的负债率、债务率指标都明显的大大超出了控制参考标准值,反映出当前我国政府债务风险实质上已经偏高了。

综合上述对中央、地方政府债务以及或有债务规模的匡算,借助负债率、外债负债率、债务率、偿债率、逾期债务率等风险指标,可以勾画出我国政府债务风险的基本轮廓,主要有以下几个特征事实:

一是我国政府债务风险已经处在较高水平。近年来政府债务仍在以较快的速度增长,债务风险仍处在积累攀升的路径上。一般来说,稳态下债务长期可持续的必要条件是债务的实际增长率低于GDP增速。在新常态下GDP增长减速和政府债务驱动经济发展的冲动,将对政府债务风险和财政可持续性提出严峻的挑战。

二是我国政府债务风险是全方位的。不仅地方政府债务规模庞大、风险较高,中央政府债务规模也不容小觑,风险也不能过分乐观对待。而且随着地方政府债务管控的不断完善,中央政府举债加杠杆的要求明显增加,中央债务压力加大。

三是我国政府或有负债主要集中在地方政府上。地方政府或有负债规模大概是中央近5倍,这一方面是因为地方政府债务管理体制长期空缺、失效带来的债务恶性失序膨胀;另一方面也反映了分税制改革以来地方政府支出责任不断扩大的客观现实。

1:考虑或有债务后的政府债务规模及其风险(2015年,单位:亿元)

指标

仅考虑负有偿还责任债务

考虑泛或有债务

 

中央政府

地方政府

全国政府

中央政府

地方政府

全国政府

或有债务

 

 

 

83597

395440

479037

债务余额

129646

160000

289646

213243

555440

768683

外债余额

5484

100

5584

 

 

 

债务本息

13214

33238

46452

 

 

 

综合财力

72464

177658

195025

 

 

 

生产总值

 

 

685506

 

 

 

负债率

18.9%

23.3%

42.3%

31%

81%

112%

外债负债率

0.8%

0.0%

0.8%

 

 

 

债务率

179%

90%

149%

294%

313%

394%

偿债率

18.2%

18.7%

23.8%

 

 

 

逾期债务率

 

 

#5.38%

 

 

 

注:①#2012年底数据。

②中央政府、地方政府综合财力均包括中央对地方转移支付(2015年,55098亿元)。

③控制标准参考值:负债率60%,外债负担率20%,债务率90%-150%,偿债率20%

 

三、化解政府债务风险的原则

化解财政风险的前提,是要正确认识当前财政风险的状况。我国政府债务风险已经处在较高水平,政府债务风险是全方位的,或有负债主要集中在地方政府。在这个认知前提下,根据辩证法的方法论分析,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,提炼出现阶段指导化解财政风险的“三先三后”原则:先财政后经济、先地方后中央、先支出后收入。

先财政后经济。政府债务风险已经处在较高水平、政府债务风险是全方位的,这两个特征事实决定了财政风险的主要矛盾在财政端,财政风险管控的主要方向是财政。要进行财政整顿,严肃中期财政平衡纪律,控制财政赤字率红线。新常态下,不能寄期望于通过经济增长、做大分母来缓解财政风险,而是要切实控制政府债务继续快速膨胀,把财政整顿挺在第一线。在抓住财政整顿这个主要矛盾的同时,要坚持经济工作稳中求进的总基调,通过经济平稳发展来支撑资产价格、稳定要素收入、防止财政风险转化为财政危机。

先地方后中央。或有负债主要集中在地方政府,决定了财政风险管控的主要抓手是地方政府债务管理制度。要坚持“开前门、堵后门”改革思路,严格控制地方政府债务规模,规范政府举债程序,满足地方政府合理融资需求。配合中央与地方财政事权和支出责任划分改革,上划适宜由中央承担的财政事权执行权,加快地方税体系建设,缓解地方政府“事权大、财权小”的局面。配合国有企业改革,坚决制止地方政府违法违规担保融资,切断地方融资平台、国有企业债务向地方政府财政的穿透和传染链条。要强化对中央政府债务风险的重视,坚持抵制中央财政赤字无序扩张、赤字率无序攀升,真正落实好跨年度预算平衡机制。严格限制特别国债的发行,审慎出台可能诱发各级政府或有债务的政策措施。

先支出后收入。政府债务风险是全方位的,或有负债主要集中在地方政府,决定了财政风险管控的主要着力点是财政支出。我国政府介入市场经济的程度较深,财政支出用于经济建设的资金偏多;部分公用事业领域市场化程度不足,过分依赖政府购买和财政补贴;财政支出效率有待进一步提高,出现大量的结转结余等存量财政资金。要推进公共财政建设,稳步收缩财政支出在经济建设领域的规模,强化民生领域的财政支出,优化财政支出结构。强化财政支出绩效考核,改革预算编制方式,提高财政资金使用效益。现阶段我国宏观税负已经处在较高水平,与主要经济体税负水平相当,从财政收入端进行挖潜增收的空间很小。在优化财政支出的基础上,要结合经济社会发展阶段特征,适时丰富和完善财产类税收体系。进一步推进正税清费,落实税收法定原则。

 



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