我国养老保险制度的激励强度分析

来源:经济预测部   作者:刘玉红   时间:2017-11-13

近年来,在中国城镇职工养老保险制度不断改革完善的进程中,激励机制是一个被越来越多提及的议题。无论是对做大个人账户与否的探讨,还是养老保险基金全国统筹方案的设计,激励机制都是其中一个重要考量要素,甚至普通百姓茶余饭后都在热议如何缴纳养老保险最为划算。然而,当前关于养老保险激励机制的讨论,更多集中在现行制度下少缴、断缴、不缴养老保险现象的论述,各方面对于激励机制本身理解不尽一致,对于现行制度激励程度的判断口径不一,相互之间很难比较、评价。因此,厘清养老保险制度的激励属性,度量现行制度的激励强度,合理判断制度的未来走向,是谋划我国养老保险制度改革的前提和基础。

一、我国养老保险激励强度的比较分析

1.绝对激励强度的测度

我们计算了不同收入水平人群的终生养老金及累积养老保险缴费的现值,从而得到了对不同国家养老保险制度激励强度的测度。结果显示,各国的绝对激励强度总体上呈现两种模式,采取个人账户制(包括名义账户制度)、计点制的国家,其激励强度基本保持不变,如芬兰、意大利,或者仅因其他基于收入测试的公共养老金而对低收入群体激励强度稍高一点,如智利、土耳其,或者由于待遇封顶而在高收入群体有所下降,如德国、波兰;采取现收现付制或者部分积累制的国家,如中国、日本、韩国等都有明显地下降趋势。平均水平上,两类模式在统计上差异不明显,更多取决于具体国家的制度设计。总体上看,OECD国家平均收入劳动者的绝对激励强度(中位数0.94)略低于1,金砖国家的激励强度相对更高一些,特别是巴西的激励强度远高于其他国家。从中国与OECD国家中位数的激励强度比较来看,在各个收入水平上中国的绝对激励强度都稍高,表明中国现行养老保险制度的待遇还是相对优厚的,中低收入可以从制度中获取一定净收益,当然上述分析都是在制度自身可持续的前提假设下。

2.相对激励强度的测度

为刻画不同收入人群对制度的反应,我们可以进一步比较其相对激励强度。考虑到我们定义的相对激励强度是时点值,在收入水平连续变化阶段相对激励强度也随之变化,同时终生养老金及累积缴费的变化都是单调递增的,这里我们将变动范围设到拟考察的两个端点之间,以对各国的相对激励强度做一整体评价。具体的,考虑到一些国家缴费上限低于3倍平均收入,我们只考察从0.5倍到2倍平均收入的相对激励强度,即当劳动者收入水平由平均工资的1/2提高到平均工资的2倍时,其增加的终生养老金现值与增加的累积养老缴费现值之比。显然,相对激励强度越高,高收入劳动者参保缴费的积极性更高,或者反过来说,高收入劳动者“装作”低收入劳动者的动机就更低。我们进一步将其细分为0.5-11-1.51.5-2倍平均收入三个区间,以考察相对激励强度的下降主要发生在哪个区间。

结果显示,采取个人账户制(包括名义账户制度)、计点制的国家的相对激励强度在各个区间保持不变,而采取现收现付制或者部分积累制的国家相对激励强度一般随收入提升而降低,有更强的减贫和收入分配效应。总的来看,在各个区间段相对激励强度基本都小于1,这意味相对更低收入人群而言,高收入人群增加的缴费是要大于其增加的养老金权益的,从这个意义上讲,多缴多得在大部分国家是未实现的。从细分区间情况看,在0.5-1倍平均收入区间相对激励强度下降较小,表明中低收入人群仍是激励的主要对象,在后两个区间段则趋于下降。在其中,中国是一个非常有意思的特例,尽管我国养老保险采取的是统账结合的部分积累制,但在其他国家更多体现收入分配效应的统筹账户部分,在我国仍然有较强的激励作用,从而在整体上我国养老保险的相对激励强度要高于OECD一般水平,特别是在高收入阶段。

这里需要注意的是,一是我们所说的多缴未多得,是增量意义上的多缴未多得,在总量和绝对值意义上,所有国家都是多缴多得的,至少多缴不少得;二是即使多缴未能多得,并不意味着劳动者参保就承受净损失,这还取决于绝对激励强度。如澳大利亚的相对激励强度虽然较低,但由于整体激励强度较高,其盈亏平衡点在2.46倍平均收入,即只有超过2.46倍收入的参保人才有净损失。从几何意义上讲,绝对激励强度度量了总体激励的水平平均值,相对激励强度则度量了总体激励的斜率,一国养老保险制度的激励机制实质上就是绝对和相对激励强度的不同组合,斜率更大(收支比下降更快),参与人并不一定就不受益,只是比低收入群体收益程度低而已;三是养老保险作为社会保险的属性决定了,即使多缴不能多得,劳动者也必须参与。政府通过养老保险的收入分配效应,对低收入群体补贴,对高收入群体征税,一定意义上相当于弗里德曼的负所得税。

3.基于缴费年限的激励强度测算

类似的,在缴费年限这个维度上,对于中国现行的城镇职工养老保险制度,我们可以对不同收入水平的参保人员,测算其在不同年限下的绝对和相对激励强度。具体的,我们假定参保人可以选择在临近退休的15-40年缴费,以参保人员选择缴费15年为例,则其缴费年龄为45-59岁,按照基础养老金和个人账户养老金计算公式对OECD数据作修正可得其终生养老金现值,除以累计缴费即可得到绝对激励强度,同理我们也可计算相应的相对激励强度。

容易证明,由于中国养老保险制度计发公式上关于缴费年限的线性设计,对于不同收入水平的参保人员,选择不同缴费年限的绝对激励强度和相对激励强度都是相等且不变的。例如,对于平均收入的参保人而言,其缴费15年、20年或者40年,其绝对激励强度始终为1.04,相对激励强度也是1.04,即从缴费15年提升到20年或者40年,所增加的收益成本比仍为1.04。为了更直观的反映不同收入群体不同缴费年限受益情况,我们计算了其在不同缴费年限的净收益,即终生养老金现值减去累积缴费净现值,其单位为退休时点平均收入的倍数,结果如下图。

1 不同收入群体不同缴费年限净收益变化情况

由图1可以看出,不同收入群体收益情况明显不同。对于中低收入群体而言,缴费年限越长,所得净收益越高,且收入越低,其享有的绝对收益越大,而对于高收入群体而言,缴费年限越长所承受的损失越大。根据我们的测算,盈亏平衡的分界线约在1.17倍平均收入。因此,现制度下缴费年限设计进一步强化了收入分配效应,绝大部分中低收入群体可以实现长缴多得,但其代价是高收入群体负担随缴费年限增长而加重。

二、如何理解中国养老保险制度的激励取向

基于前面的分析,中国养老保险制度的激励强度与OECD国家相比基本处于中上水平,就中国的经济社会发展水平而言也属不低,但这一结论似乎与国内一些研究结果大相径庭。要注意到,我们对激励强度的度量基于的是制度理论运行结果,而一些相关研究更多关注的是实际执行层面效果,从理论到现实,诸多因素都在影响着养老保险制度的激励强度,从与发达国家对比激励强度的适用性,到中国现实国情与制度执行效果,甚至还包括审视激励强度的不同视角。同时,激励强度过度或者不足只是一个方面,更为重要的是激励结构是否合理,是否符合制度的设计初衷和现实环境。充分认识这些要素,对于准确理解和合理判断中国养老保险制度激励取向至关重要。

1.现阶段中国相对稍高的激励水平可以接受

我们的计算基于OECD的养老金模型及其数据库,为便于对各国养老保险制度的比较,模型采取了统一的基本框架和相关参数,这些设定主要针对发达国家总体情况设计,在将模型结果与中国现行制度激励强度对比时,我们必须注意到中国作为发展中国家的特殊之处。一方面,大多数发展中国家养老保险制度建立较晚,人口红利尚在,较低的抚养比使得制度有能力在短期内提供较高的激励强度,另一方面,发展中国家的政府治理能力较弱,养老保险制度的执行力不足,采取更高的激励强度有助于提高制度的遵缴率,这也是巴西、印度等国家高强度激励的主要原因。但必须意识到,随着人口进入稳定期甚至老化,过高的激励强度终将不可持续,而且发展中国家还面临着未富先老的可能,在经济发展水平尚未足够高之时,人口结构可能先行老化,制度调整的空间势必更加狭窄。从这一意义上讲,现阶段中国相对OECD国家稍高的激励强度可以接受,但已不宜进一步提升,而随着养老保险制度的加速深化和定型,其激励水平需要向OECD国家成熟运行制度回归。

2.现行制度的部分设计缺陷扭曲了激励结构

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔200538号)中尽管提出要求建立基本养老金正常调整机制,并规定调整幅度为平均工资年增长率的一定比例,但由于具体办法迟迟未能出台,各地在具体调整中更多是加大对低收入群体转移力度,且这些调整效应在逐年累积,其结果是改变了制度原有的激励结构,在提高了较低收入群体的激励强度的同时,进一步降低了对较高收入群体的激励强度。同时,行政化的调整方式使得参保人无法对其养老待遇作出准确预期,制度的激励效应就难以得到充分发挥。

3.中国特殊制度运行环境影响了执行效果

我国养老保险制度始建立于经济转型时期,计划经济下国有企业对退休职工的承诺直接转由养老保险承担,由于之前并未有足够的积累,为保障养老金的充足,不得已采取了统账结合模式,试图在现收现付之外通过个人账户积累一定基金,但在巨大的支付压力下个人账户很难做实。事实上,即使是目前结余的养老保险基金,也主要投资于国债和存款,这一投资收益水平远低于模型设定的发达国家平均水平,降低了制度吸引力。同时,制度基本框架形成于分税制改革之前,中央财政较为薄弱,主要由地方承担制度运行责任,导致制度过于碎片化,直至目前实际统筹水平仍较低,参保人异地转移接续存在一定不便,也降低了对欠发达地区制度可持续性的信心。

4.激励强度判断不能离开基本养老保险背景

政府建立的基本养老保险不同于商业养老保险或其他养老保障模式,本身就具有一定的减贫和收入分配功能,包括代内和代际的分配,不能将其等同于单纯的投资养老工具,仅仅靠回报率来判断制度优劣,一个强激励的基本养老保险制度未必是最优的制度,新近智利养老金体系出现的政府责任强势回归就是一个鲜明的例子。从国际比较情况看,多缴多得、长缴多得并非是一般规律,某类参保人群体的收支平衡都未必能保障,制度激励强度取决于一国的经济、政治、社会、人口发展状况,养老保险遵缴率不能仅靠强激励来实现,更多要依赖于行政强制力的保障。

三、结论及政策启示

1.做实制度的激励属性

尽早制定出台养老金增长机制是改革的当务之急。自2005年以来,企业退休人员的养老金实现了“十二连涨”,且过去11年都是10%的高速增长,2016年增幅降到了6.5%,但调整依据等也没有公开的解释,这非常不利于参保人建立未来养老金的明确预期,无法发挥对其的激励效应,迫切需要以法律形式规范养老金增长机制。具体操作上可以延续《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔200538号)有关规定,将调整幅度定为平均工资年增长率的一定比例(如本文测算中比例为50%),或者将其定为工资增长率和通货膨胀率的加权形式,使得各收入水平人群在退休后仍可以按照同比例调整待遇,从而保持相对激励强度不变,这样与个人账户制、计点制等制度的调整效果更接近。

2.精算制度的可持续性

为保障养老保险制度的长期平稳运行,必须要确保精算平衡,即制度长期的收支平衡。需要注意的是,制度精算平衡不是个人平衡,不存在针对个人的精算中性和精算公平,制度的精算平衡并不意味着所有个人都能够多缴多得,养老保险作为社会保障制度的基本属性决定了其收入分配调节功能。长期来看,如果要对低收入人群倾斜,在制度没有大量外源资金的情况下,必然会相对降低高收入人群的回报,这也是OECD国家的普遍情形。精算平衡一方面可以测算制度长期运行所应维持的缴费率和待遇水平,平滑代际待遇差异,保障退休人士基本生活水平,另一方面可以较为准确地规划养老保险基金的现金流,将结余基金有计划地用于投资运营,最大化基金运营效率。

3.强化制度的执行力

按照现行《社会保险法》,职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费,也就是说,从本质上养老保险属于政府依法强制征收的费用,从这一点上与税收并无区别。现行制度执行力低的一个原因就是目前社会保险费由社保机构征收,社保机构缺乏强制执行力,这也是制度需要强化激励的原因之一。但如果我们换一角度考虑,将社会保险费改为社会保险税,由税务部门征收,势必大大提升制度的约束力,从而降低制度的激励成本,实践中有部分省市已经由税务部门代为征收,改革完全可行。这一改革也可以和个人所得税改革紧密结合,社会保险缴费作为个税抵扣的重要部分,可以通过税收减免对不同收入水平人群产生更大激励效应,改善参保人税后的替代率和受益水平。

4.优化制度的运行环境

养老保险制度激励效果的发挥离不开良好的制度运行环境。在实现养老保险全国统筹后,可以逐步实现现有社会保险基金与社会保障基金的整合,在有效分离基金收支管理和投资运营的前提下,使后者成为中长期结余养老保险基金的投资运营主体,最大幅度的盘活结余资金,提高投资收益水平,降低投资风险。同时,制度运行的软环境也相当重要,特别是要向社会明确阐述养老保险的基本理念,厘清基本养老保险与商业养老保险的重要区别,让参保人明确其权利和义务,营造遵规缴费的良好氛围。



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