我国财政风险及其具体表现

来源:经济预测部   作者:胡祖铨   时间:2017-11-13

近年来,我国经济增长越来越依赖债务驱动,政府、企业、居民户的杠杆率都有所抬升,政府财政风险开始受到广泛关注。本文在界定财政风险定义的基础上,着重分析了当前我国财政风险的主要表现形式。

一、财政风险与财政危机

在界定财政风险的定义前,需要厘清财政风险与财政危机的区别。一般来说,财政危机是指国家财政因收不抵支而引发严重的社会经济混乱和动荡,具体表现为:政府财政预算出现巨额赤字,入不敷出;政府债务剧增,停付全部或部分政府债务等。从通常意义上讲,风险是指各种不确定性因素的影响而给行为主体带来损失或造成损害的可能性。因此,财政风险不同于财政危机,是介于财政健康运行和财政危机之间的。财政危机是确定性的事件,而财政风险是不确定性的事件,只是一种可能性。财政风险可以无时不在,是导致财政危机的诱因,但财政危机只是在财政风险爆发后才出现的,财政危机往往意味着时任政府的下台。

因此,可以这样定义财政风险的内涵。所谓“财政风险”,是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。

二、财政风险类型的划分

学界关于财政风险的类型划分主要有两种主流方式。一种以侯荣华、欧林宏(2003)为代表,从资源配置、社会产品分配、财政资金的具体管理三个层次分析,将财政风险的类型分为财政的核心风险、分配性财政风险和摩擦性财政风险。

财政的核心风险是指,财政作为社会资源配置的一个基本领域,财政资金的规模过大或过小都可能带来的资源配置的效率损失。财政的核心风险关注的是政府部门和私人部门之间的资源配置问题。

分配性财政风险是指,在政府部门和私人部门实现资源合理配置的基础上,财政部门和私人部门内部可能存在的资源不合理配置的风险。其中,财政部门内部横向和纵向的资源分配造成的效率损失形成财政的体制性风险;私人部门的收入分配格局失衡将加大财政转移支付的压力,从而导致私人部门内部的分配性财政风险。

摩擦性财政风险总体上可以分为技术性和社会性两大类。前者是指财政性资金由于管理制度不健全、实际执行者出现差错等原因,导致财政资金管理的低效率。后者是指由于“设租、寻租”等腐败因素带来的财政性资金损耗。

另一种主流的类型划分是以刘尚希(2003)为代表,根据财政风险在财政运行中的环节来划分,将财政风险分为财政收入风险(主要指减收风险)、财政支出风险(主要指增支风险)、财政赤字风险和债务风险(主要指债务规模扩大风险)。财政风险的爆发通常沿袭着这样的路径,首先可能是赤字不可持续,即不可能再用扩大赤字的办法来扩大支出,这主要来自社会压力或政治压力。其次是债务不可持续,也就是不可能再通过借债来维持或扩大支出,这主要来自资本市场的约束和社会对政府信誉的动摇。再次是财政不可持续。当赤字和债务办法都失效后,政府只能是冒险运用征税权来扩大其拥有的资源,如果这条路也走不通,那么财政就到了不可持续的地步,以至于爆发财政危机。最后,财政危机反过来渗透到经济、政治领域,就会导致经济衰退和政治不稳定。

综合上述两种主流的财政风险类型划分方法,糅合资源配置和运行环节的角度,可以将财政风险分为财政收入风险、财政支出风险、财政赤字风险和财政债务风险。

三、财政风险的具体表现

财政收入风险是指从社会资源分配的角度出发,财政资金的规模过大或过小带来的效率损失,进而可能导致经济、社会稳定与发展受到损害。在我国,比较受关注的表现形式是:

一是财政收入增长过快,政府在国民收入分配中的份额过大,影响社会经济的可持续发展。1996-2014年的19年时间里,我国公共财政收入增速明显高于GDP名义增速,大概是1.4倍。财政收入过快增长,意味着资源日益向政府部门集中,资源配置权也日益流向政府部门,整体上导致了资源配置效率出现一定程度的降低。

二是财政收入执行顺周期特点明显,容易出现“过头税”或“应收未收”。我国财政预算强调收支平衡,容易带来预算收入执行的“顺周期”问题。当经济下行时,一些财税部门为了完成收入任务可能收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而经济过热时,财税部门完成收入任务后又容易搞藏富于民,该收不收,造成经济“热上加热”。这既不符合依法治税的要求,也会影响调控政策效果。这种财政收入顺周期的弊端,可以通过将“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,同时收入预算从约束性转向预期性”来缓解。

财政支出风险是指财政资金在政府各部门之间、各政府职能之间的配置不当所造成的效率损失,进而可能影响经济、社会的稳定与发展。在我国,比较受关注的表现形式是:

一是财政支出对民生领域的保障力度不足,对经济建设领域介入过多,公共财政的属性不明显。我国财政在支持保障和改善民生方面还存在一些差距。我国社会事业发展相对滞后,基础比较薄弱,社会保障总体上标准较低,且农村人口所占比例高,地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。财政对民生领域的投入有限,保障和改善民生的长效机制还不健全。相反,财政支出用于经济建设的资金较多,公共财政属性不明显。2001-2015年,我国财政用于固定资产投资的预算内资金的平均增速是同期公共财政支出增速的1.3倍。

二是财政支出结构存在僵化固化趋势,大量的重点支出与财政收支增幅或生产总值硬性挂钩。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类。其中,由相关法律规定的支出挂钩机制包括教育、科技、农业3个领域,由国家中长期规划和中央政策性文件规定的挂钩机制包括文化、医疗卫生、社保、计划生育等4个领域。2013年,上述与财政收支增速或生产总值挂钩的重点支出即占全国财政支出为47.5%

财政赤字风险是指某一特定年份的财政收入不足以覆盖当年的财政支出,导致赤字大幅增加,可能引起的社会舆论压力及政府信用的损害风险。由于债务是赤字的累积,因此财政债务风险和财政赤字风险是相互联系的,常年的赤字风险毫无疑问将导致债务风险。在我国,比较受关注的表现形式是:

一是当年的赤字率是否会突破3%,赤字率空间大幅缩小,社会舆论压力增大。《马约》规定的赤字率红线3%、负债率红线60%是国际惯例,这两条“红线”成为欧盟国家的硬指标,也被包括中国在内的其他国家参考。我国从2008年实施积极财政政策以来,赤字率的天花板值为3%。财政预算数据显示,2008年至2016年,中国财政赤字率分别为0.6%2.8%2.5%1.8%1.5%2.2%2.1%2.3%3%,其中2016年时达到最高,但也一直保持在3%以内。随着目前宏观经济下行压力犹存以及地方政府举债机制的规范化,积极的财政政策需要的赤字率提升已经面临着红线制约。如果进一步扩大赤字率,也可以找到一些国际经验作证,例如3%的红线只是当时欧盟各国谈判博弈的共识,缺乏科学的理论依据;例如国际金融危机后,大多数国家不遵守赤字率红线,爱尔兰在2010年赤字率竟然高达30.8%,希腊在2009年赤字率达到15.6%,一直主张遵守财政纪律的德国,其赤字率也在2010年达到4.1%,美国2009年的赤字率高达9.8%。如果继续坚持赤字率红线,可以为未来年度逐步缩减赤字留有余地,保留一定的财政空间以应对后续突发情况,防范财政危机。

二是地方政府债务的规模到底几何?是否存在着较大的偿债困难?由于长期的财政体制原因,地方政府债务是我国财政债务的主要不确定性因素。2015年我国建立了地方政府债务限额管理制度,基本实现了对地方政府债务的严格规范管理。2015年底,地方政府债务余额为16万亿元,债务率为89.2%,低于我国设定的地方政府债务整体风险警戒线(100%),目前我国地方政府债务风险总体可控。但是部分地区偿债能力严重不足,债务偿还过度依赖土地出让收入,一些地区和行业的债务规模较大、债务负担较重,只能通过举借新债偿还旧债,甚至出现逾期债务。

三是中央及地方政府面临的或有债务规模是多少?尽管2015年之后,中央及地方政府依法合规的债务规模(直接显性债务)已经清晰界定,但是其或有负债的规模仍不确定,比较明确且认可的数据有:2014年末我国城镇职工基本养老保险个人账户空账高达3.6万亿元;2014年末地方政府或有债务(负有担保责任+可能承担一定救助责任)为8.6万亿元,当前已发行的六批专项建设基金1.8万亿元。简单合计就有14万亿元。还有一些或有债务主要集中在地方政府,有研究估测地方政府未纳入负有偿还责任的债务和或有债务的“隐性”债务已高达24万亿元。 



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