我国农村基础设施建设现状及存在的主要问题

来源:经济预测部   作者:邹蕴涵   时间:2017-10-20

农村基础设施是为农村各项事业的发展及农民生活的改善提供公共产品和公共服务的各种设施的总称,作为农村公共产品的重要组成部分,它涉及农村的经济、社会、文化等方方面面。当前,我国农村基础设施建设已经取得了很大成就,但是也仍然存在很多问题,是制约我国农村发展,特别是农村消费潜力释放的重要因素。

一、我国农村基础设施建设现状

如果按照服务的性质划分,农村基础设施可以分为生产性基础设施、生活性基础设施、人文基础设施以及流通性基础设施四大类。生产性基础设施主要包括防洪涝设备、水利灌溉、田间道路、气象设施、农业机械设备等为农业生产服务的设施或设备,是为农村增加物质资本、提高生产力服务的设施。生活性基础设施主要包括农村电网、垃圾处理厂、污水处理设施、人畜饮水设施、供热燃气设施等,是为广大农村居民生活提供服务的设施。人文基础设施则是用于提高农民素质、丰富农民生活的公益设施,比如教育、医疗、文化娱乐等设施。而流通性基础设施主要包括乡村道路、农村通信、用于农产品销售以及农村生产资料购买的流通辅助设施。

(一)农村基础设施建设取得的成绩

经过“十一五”、“十二五”的大力建设,我国农村基础设施,特别是生活基础设施建设已经取得了很大成就。以农村交通道路为例,截至2015年底,全国农村公路(含县道、乡道、村道)里程398.06万公里,比上年末增加9.90万公里,其中村道231.31万公里,增加8.85万公里。全国通公路的乡(镇)占全国乡(镇)总数99.99%,其中通硬化路面的乡(镇)占全国乡(镇)总数98.62%、比上年末提高0.53个百分点;通公路的建制村占全国建制村总数99.87%,其中通硬化路面的建制村占全国建制村总数94.45%、提高2.68个百分点。“十二五”期间,全国新增5000个建制村通公路,近900个乡镇和8万个建制村通硬化路,全国新改建农村公路超过100万公里,通车总里程约395万公里,基本实现所有乡镇通公路和东中部地区建制村通硬化路,西部地区建制村通硬化路比例约80%的目标;全国乡镇、建制村通客运班车率超过99%93.2%

201512月,随着青海省最后3.98万无电人口通电,国家能源局制定的《全面解决无电人口用电问题三年行动计划(2013-2015年)》得到落实,我国全面解决了无电人口用电问题。

(二)农村基础设施建设存在的主要问题

但是,农村基础设施相对城镇仍然十分匮乏,存在很多典型问题。

一是乡村道路建设质量较差。贫困地区通达、通畅任务仍然艰巨,剩余不通硬化路的400多个乡镇、3.9万个建制村,大多处于山大沟深困难地区,投资大、建设难度大。同时,经济欠发达或刚脱贫地区道路网化任务也很重。更为重要的是,道路养护和管理任务重。前期建成的公路标准较低,抗灾能力较弱,缺桥少涵,安全设施不到位,养护投入严重不足,一些地方已出现“油返砂”现象。按十年一个周期测算,约100万公里需要大中修,占总里程的四分之一。

二是农村电网设备差且用电成本高。农村电力设备陈旧落后,这是农村电网最严重的问题。变压器大多数已严重老化、能耗高、性能差。导线截面基本偏小,表箱、接户线锈蚀严重、绝缘性能差。有些电线杆破损十分严重,已处于危险状态。一旦遇到刮风打雷下雨就发生断电,这不仅使供电不正常,而且容易引发安全事故。此外,农村电网电能质量差,电压偏低问题尤为严重。引起电压偏低的原因是多反面的,但主要是由于配电变压器没有布置在负荷中心,农村用电时间集中、季节性强以及供电半径超出范围、迂回线多造成的。而这些原因的存在都是因为前期规划不到位而引起的。更值得注意的是,农村的平均电价要高于城镇,农民用电成本高使得弃电现象较多。

三是农村集中式供水比例仍然很低。虽然当前我国农村人畜饮水环境得到了很大改善,但是集中式供水仍属少数,农村自来水普及率仍然相对较低。以沿海发达地区的广东省为例,截至目前,全省行政村自来水覆盖率、农村自来水普及率、农村生活饮用水水质合格率仍然达不到90%,仍然未能建成覆盖全省的农村供水安全保障体系。而湖南省在2015年时,农村集中式供水受益人口比例不到70%,更不用说其他中西部经济不发达地区的农村自来水供应情况。

四是农村互联网普及情况远低于城镇。国家互联网信息中心的统计显示,截至20166月,我国农村互联网普及率保持稳定,达到31.7%,但城镇地区互联网普及率超过农村地区35.6个百分点,城乡差距仍然较大。同时,农村网民上网设备主要依靠手机,截至201512月,农村网民使用手机上网的比例为87.1%。农村网民上网地点与城镇相比存在较大差异,截至201512月,农村网民在单位、学校以及公共场所上网的比例与城镇差距较大。这些都说明,农村互联网相关基础设施普及情况仍然相对较差。

五是农村流通设施建设严重滞后。当前,农村缺超市情况突出,农贸市场和批发市场缺少专业的储存场所、销售场所简陋的情况也不鲜见。相关调查表明,目前只有大概41.7%的农产品批发市场建有冷库,11.1%的配备了冷藏车,12.9%的有陈列冷柜。由此导致大概70%的肉、80%的水产品以及大部门牛奶及豆制品无法进入冷链系统。

二、制约农村基础设施建设的原因

(一)农村规划编制滞后、基础设施建设无序

在全面推进新农村建设的新形势下,部分乡镇主要领导对规划编制认识不到位,对规划管理工作不够重视,村镇规划编制经费得不到落实,村镇规划由县(市)建设局负责组织编制,主体责任不明,导致村镇规划编制和规划管理工作滞后。同时,农村规划建设管理机构不健全,人员不到位,村镇建设管理人员水平普遍较低,村镇规划编制、建设与管理处于无组织状态,村镇建设盲目性、随意性大,编制的村镇规划不能得到有效、严格的实施。村镇规划管理人员执法困难,大部分村镇管理人员均无执法权限,在农村建设中出现违法行为无法及时处理。

(二)投融资渠道狭窄、资金保障不足

地区小城镇建设、农村基础设施建设基本上靠国家补助、地方财政资金,大部分管理权限在上级部门。随着小城镇、农村各项事业的快速发展,农村基础设施建设资金短缺的压力也越来越大,同时基础设施建设大部分是公益性事业,不产生直接的经济效益,难以得到信贷的支持,国家支持农村基础设施建设的资金非常有限,农民对无国家投入的项目,一般积极性不高,几乎没有社会投入。部分乡镇、村因历史原因负债重,无力筹措农村基础设施建设资金。这些都直接制约了农村市政公用基础设施的快速发展,成为制约农村经济社会发展的“瓶颈”问题。

(三)对农村基础设施资金的使用过程缺乏有效监督

缺乏监督主要是因为行政体制改革滞后、信息不对称、预算不完整性造成的。此外,农民在缺乏民主监督的意识的同时,也没有民主监督的能力,无法有效地监督农村基础设施供给资金的使用。由于缺乏监督,导致农村基础设施供给资金管理混乱,挪用、滥用现象层出不穷,暗箱操作突出。本来就有限的资金在暗箱操作中“缩水”,剩余的资金在使用过程中又“注水”,出现了不少“豆腐渣”工程。

(四)农民意愿表达处于决策的弱势地位

首先是农民的集体行动能力较弱,奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中早己提出了群体在取得一致行动方面存在诸多困难,以致使这种一致性几乎成为不可能,农民更是如此。不仅如此,农民组织的行政化色彩浓厚,大部分都挂靠在政府名下,异化为政府的职能部门,没有代表农民参与公共决策的能力或意愿。正是由于农民在公共话语权中的弱势地位,使得长期以来农民被排除在公共产品供给的决策之外,加之缺乏足够的政治资源来激励他们表达自己的意愿,导致农民对公共产品的需求意愿得不到重视,这就使得原有的“自上而下”的农村公共产品供给机制依旧惯性地运行着。最终,出现了很多并不是农民急需的基础设施,而最迫切需要的反而不被重视。

三、农村基础设施存在短板对消费的影响

我国农村生活基础设施总体水平低下,已直接影响到了农村消费需求的增长,制约着农户家庭消费结构的升级换代。

道路交通建设水平不高。相当一部分乡村不通沥青路和水泥路,农村公路中沙石路占约70%,缺桥少涵的问题比较普遍。农村公路不畅通造成农民生产的农产品无法及时送到城镇,而城镇的工业生活消费品也无法进入农村,造成农民生活更加闭塞,信息不畅。一部分农民为了进一步扩大生产经营规模或提高生活质量,有购买汽车的消费需求,但苦于农村没有硬化路面,购置汽车的计划只能搁浅。

水电类基本生活保障的基础设施也严重滞后。农村地区用电尚未实现城乡同网同价,有些地区农村电价甚至比城市高出几倍多。农村电力供应不足和电价过高,抑制了农民的家电消费需求,如电视机、电冰箱、电饭锅等以电为动力的消费品,必须在具备了用电的外部条件下才能完成消费。因此,电力供应就成为扩大农村家用电器消费的重要外部因素。

农村自来水建设方面,农村自来水设施短缺,使洗衣机、热水器之类的家电产品在农村普及遇到一定阻碍。并且由于农村自来水价格过高,也使农民购买的像洗衣机之类的家电产品闲置。同时,农村能源革命尚未开始,绝大多数农户的主要燃料还是柴草,其中秸秆占30%,薪柴占25%,两者合计比例高达55%,沼气、液化气等清洁能源消费水平较低。这影响了厨房革命、厕所革命等和生活质量有关的消费需求释放。同样,互联网基础设施建设不足将制约信息消费,文化娱乐设施不够导致发展型、享受型消费缺乏释放的空间。

四、政策建议

(一)把村镇规划编制工作列入到县(市)政府政绩考核,年底由行署负责组织监察,建设等部门进行检查考核,对不能完成规划工作任务的县(市)政府和主要责任人给予相应的处理。地区拿出一定的资金,以“以奖代补”的形式,对村镇规划机构设置、村镇规划编制工作完成情况较好的县(市)、乡(镇)给予一定的物质奖励。

(二)扩大筹融资渠道。制订优惠政策,采取各项措施积极推进农村公益性基础设施项目市场化融资,采取股份制、投资基金、经营权转让以及财政贴息、承诺等方式,对外招商引资,鼓励、引导社会资金投向大型基础设施、环保等社会性公益项目,以开辟多元化融资渠道。要加强已有的资金管理,加强各有关专业建设规划的相互衔接,防止资源浪费,重复建设。



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