我国应进一步加快规范PPP模式

来源:经济预测部   作者:肖若石   时间:2017-09-06

今年三月的中央深化改革领导小组会议审议通过了《关于深化投融资体制改革的意见》,其中明确指出要完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作(PPP)模式。而在本周的深改组会议上又进一步强调,地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,不得任意违约毁约。国务院及各部委也先后下发多项文件,鼓励支持PPP发展。尽管国家层面推行PPP模式的时间不长,但当前已经成为我国稳定经济增长重要支撑、全面深化改革的重点举措。今年上半年,全部入库PPP项目9285个,总投资额10.6万亿,其中有619个项目落地,执行投资超过1万亿元。与此同时新增PPP项目保持高速增长,从财政部第三批示范项目的审核推测,保守估计我国PPP项目的投资总额增速至少在10%以上。在经济新常态下,我国投资增速出现下滑,今年上半年固定资产投资增速跌破10%,创10年来新低。更为令人担忧的是投资主体严重失衡,民间投资的增速只有2.8%,同比下降幅度超过8%,而国有投资增速高达23.5%。这种依赖政府投资支撑经济增长模式将会导致诸如杠杆率提升、投资效率下降、挤出效应加剧等各类问题,以PPP模式撬动社会资本,激发投资活力成为了解决症结的最佳办法。从更深层次看,PPP模式引导社会资本进入传统的公共领域,实现公共产品和服务的多元化供应,也有利于推进供给侧结构性改革。但我国在PPP的法律框架、金融支撑、机构框架、投资环境、实施理念等方面存在着诸多的问题,因此为切实发挥PPP在稳定经济增长、深化改革的重要作用,应进一步加快各项规范性的制度建设。

一、PPP的主要概念及在我国发展的基本情况

政府和社会资本合作(PPP)模式起源于英国,是从私人融资倡议(政府通过与市场投资人签订合同,由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护基础设施,并由政府定期支付费用)演化而来。各国对PPP模式均有不同的定义,比较有代表性的是英国与联合国的定义。英国财政部定义,PPP是由公共部门与私营部门联合协作安排,可以覆盖所有领域跨越公共部门与私营部门的合作,包括协同工作、共担风险来执行政策、服务和基础设施。联合国发展计划署则认为,PPP是政府、营利性企业和非营利性企业组织,基于某个项目而形成的合作形式,有参与合作的各方共同承担责任与融资风险。尽管各国定义有所差别,但其本质是相同的,均是以公共部门与私营部门合作为前提,以提供产品与服务为目标,强调利益共享与风险共担,核心要义是引入市场激励、提升效率、分散风险。我国财政部也据此将PPP定义为,政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。从政府治理的角度看,PPP也厘清了政府与市场之间的关系,可以视为公共部门重组的一部分,是广义的政府职能转变的一部分,在这个新的定位过程中,政府从直接的公共服务生产商,转变为推动者和规则制定者。PPP有多种形式,包括短期的运营和维护协议(O&M)、中长期的建设-租赁-经营-转让(BLOT)、长期的购买-建设-经营(BBO)等十余种形式,其中占大多数的为10-30年的长期合作。我国较为常见的建设-转让(BT)从定义上讲并不属于PPP范畴,BT模式的融资主体、公共服务提供者仍然是政府,政府与社会资本之间是一种雇佣关系而非合作关系。但当前各地方政府对BT的界定仍然十分模糊,只有重庆市率先将BT项目移出了PPP示范项目库。

我国第一个PPP项目是1986年的深圳沙角B电厂项目,采取的是建设-经营-转让(BOT)的形式,是世界上最早使用PPP模式的国家之一。1995年我国财政支出出现较大缺口,由原国家计委牵头实施了广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目。此后PPP的发展却陷入停滞,直到2013年底十八届三中全会才提出有效利用社会资本进行基础设施建设,2014年至今,一系列制度设计和支持政策出台,PPP上升到国家意志层面。财政部的PPP综合信息平台显示,上半年我国入库项目9285个,总投资额10.6万亿元,项目落地率超过20%,但有接近70%的项目仍在识别阶段。中西部地区对PPP的需求较大,各省市按入库项目投资额排序,贵州、山东、河南、云南、四川、河北居前六位,分别为1.3万亿元、1.1万亿元、8238亿元、7878亿元、7838亿元、5321亿元,合计占入库项目总投资额的50.9%。按行业看,市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目数和投资额均居前三位,分别占入库项目总数、总投资额的53.1%67.2%。这表明在新型城镇化的进程中,我国仍面临着较大的基础设施需求,仍有缺口待补。从项目回报机制看,使用者付费项目4,315个,投资额4.2万亿元,分别占入库项目总数和总投资额的46%40%;政府付费项目2,743个,投资额2.4万亿元,分别占30%22%;可行性缺口补助项目2,227个,投资额4万亿元,分别占24%38%。从增长态势看,政府付费或补助项目的增速要高于付费者使用项目。

二、当前我国PPP存在的主要问题

尽管我国PPP的发展势头十分强劲,但PPP市场仍然不成熟。亚洲开发行对世界各国PPP市场进行评估,中国的评分只有52分,在全世界排名中游,与印尼、菲律宾等东南亚国家评分相近。分项评估结果表明,中国在法律框架、投资环境、机构管理、金融支撑等严重不足。总结近两年我国PPP的实操经验,主要有三个方面的不足。

1、地方政府对PPP的认识不足

PPP模式不仅是提升投资的方式,更是促进提高公共部门综合效率的管理模式,但就目前而言地方更多将PPP模式视为一种新的“融资工具”。当前地方财政收入放缓,但在稳增长、保民生的压力下,财政支出并未减少,财政状况普遍吃紧,特别是在清理地方融资平台、严控地方债务的相关政策出台后,地方政府急需新的融资方式,因此许多地方政府将PPP视为新的融资工具,以此来缓解财政吃紧及存量债务运转压力。不少地方政府认为PPP就是让政府减少支出,而将风险转嫁给社会资本,降低政府风险或财政风险。在实际操作过程中,地方政府想尽办法规避国家规定的10%的一般公共预算支出限制,出现了财政保底承诺、回购安排、明股实债、以政府购买服务方式偷换概念等方式进行变相融资。例如重庆,今年2季度重庆新增PPP入库项目只有一个,而2015年重庆PPP项目投资总额就高达1000亿以上,就是因为重庆区县的PPP项目充斥了大量的BT形式,这种伪PPP模式将进一步增加财政负担,因此重庆市政府暂停了PPP项目的立项。此外地方政府也缺乏PPP对提升公共产品和服务供给效率作用上的认识,上半年入库的PPP项目中,包括体育、医疗、教育、社会保障、养老等公共服务类的项目投资总额占比在10%左右。对比PPP市场较为成熟的国家,例如加拿大,其医疗、教育等提供公共服务类的PPP项目占比超过30%

2、法律与管理制度的缺失

社会资本参与公共服务及产品的供给,很重要的一个因素就是需要得到政府的授权,即特许经营。而当前我国并没有出台《特许经营法》,只有发改委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》作为参照的管理标准,在《管理办法》中也没有清晰的界定职能部门的权力范围、明确相关主体的权责利等重要问题,法律法规上缺乏顶层设计严重制约了我国PPP市场的规范发展。同时也缺乏解决PPP争议的法律法规。目前我国的争议解决制度有民事诉讼、行政诉讼和仲裁三种,PPP项目兼具民事合同和行政合同的双重特征,因此适用于何种诉讼方式存在着争议。财政部的文件中提出要以仲裁或民事诉讼的方式解决纠纷,但PPP项目很多涉及到行政讼诉问题,如果没有相应的法律法规对社会及行政相对人依法进行保护,像长春汇津公司的悲剧将会再度重演。PPP的管理制度也不明确,从国家层面看,PPP是由国家发改委和财政部共同管理的,两部委各自先后下发了一系列PPP文件,也各自建立了PPP项目库,对规范推动PPP工作起到了积极作用,但目前为止两部委职责分工仍不清晰。在地方层面就更为混乱,各部门分兵把口,相互之间也缺乏协作沟通,出现了双重管理或多重管理,甚至无人管理的现象。

3、民营资本投资无门

从财政部前两批示范项目看,按项目数计算,民企占比仅为36%,而国有企业占比超过55%。从理论上看,PPP要发挥私人部门的市场机制作用来提升效率、降低成本、分散风险,而国有资本具有一定的非市场特征,包括带有官僚属性的决策机制、非完全营利特征、竞争不够充分、风险一定程度上与政府挂钩等。因此一个规范的PPP市场应该是让民间资本成为投资的主力军,即使考虑到国企的主体地位,也应是民营资本与国有资本投资比重相近。民营资本参与PPP项目首先是遇到“玻璃门”的问题,政府与民间资本的密切合作,容易被理解为“官商勾结”,部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体,民营企业不被同等对待。其次从的PPP项目看普遍投资规模较大、投资收益率偏低、项目公益性较强而经营性不足,很多民企既不具备相应资质和资金实力,也没有国企的融资成本低,更承受不了过低的回报率,民营资本参与PPP投资的积极性不断降低。最后是信用风险问题,民营资与地方政府合作与一般的商业合作不同,因两者地位不平等、目标不一致、能力不平衡等因素,具有天然的不对等性,一旦出现信用违约,民营资本将承担全部风险,而央企、国企可以凭借其雄厚的政府关系和财力来处理各类风险。

三、规范PPP模式的相关政策建议

1、加快法律法规制定工作,做好顶层设计

当前规范PPP模式的首要任务是做好顶层设计,理顺PPP的管理机制。可借鉴英国基础设施局(IUK)等国际经验,结合转变政府职能和机构调整,设立统一且专门的PPP管理机构,统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜,构建科学高效的PPP组织管理体系。尽管当前《特许经营法》制定工作已基本完成,但PPP仍有大量的法律空白需要填补。应注意先出台的各项政策与法律之间的衔接问题,特别是《招标投标法》与《政府采购法》,防止别有用心的人利用政策与法律间的漏洞为己谋利。从长远考虑,应逐步制定与《特许经营法》配套的《公共资源交易法》、《公共部门合同法》和《政府和社会资本合作法》等法律,完善与增强《特许经营立法》的权威性。

2、推进PPP市场化改革,激发民间资本活力

建立多元主体并存并且充分竞争的市场,民间资本在准入门槛、信息公开、程序合法,挑选具有比较优势的专业机构时应与国有资本获得相同的待遇。要按照市场规律确定PPP项目的实际回报率,政府不得任意压低或更改PPP的回报水平,以物有所值的定性评价标准,允许社会资本获得合理的收益。根据当地公共产品与服务的切实需求,建立弹性的财政承受能力约束,可以考虑适度上调标准,并允许额度跨年度调剂使用。

3、构建PPP信用体系,营造良好市场环境

推动建立有公信力的地方政府信用评价体系,增强地方政府的守信意识。把依法行政贯穿于决策、执行、监督和服务的全过程;率先使用信用信息和信用产品;严格履行政府向社会作出的承诺,把政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,推动各地区、各部门逐步建立健全政务和行政承诺考核制度;各级人民政府对依法作出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现。建立地方政府不履约时的扣款机制,以保障PPP项目合同中的地方政府履约能力,解决地方政府信用问题。可以依托财政部的PPP项目库,构建PPP项目的信用平台,记录PPP项目相关主体在PPP项目全生命周期的信用情况。



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