我国城乡基本公共服务均等化的路径选择

来源:经济预测部   作者:陈彬   时间:2017-08-21

改革开放以来,尽管我国城镇化进程不断加快,但我国仍然是一个农业大国,农村依然是各类矛盾最集中、最突出的地方。现阶段我国城乡差距不仅表现在经济发展水平和收入上,更反映在政府提供的基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务上。城乡基本公共服务的差距引起了一系列的社会矛盾,阻碍了城乡一体化的进程。党的十八届三中全会明确提出,要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,这不仅是破除城乡二元结构、实现一体化发展的一大创举,也是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然要求。

一、城乡基本公共服务失衡现象尚未根本转变

近年来,尽管中央和各地方政府都加大了农村公共产品的供给力度,但城市与农村服务水平的差距在短时间内还难以缩小,主要体现在以下四个方面。

(一)城乡教育资源分配严重失衡

长期以来,农村一直是我国教育事业发展的短板。无论在校园校舍、教学设施、仪器设备等硬件方面,还是在师资力量等软件方面,城市和乡村的差距都是相当明显的。农村教育经费投入严重不足,城乡教育资源分布差距较大,教育不公平的问题未能有效解决。近年来,农村辍学率、流失率有所反弹,部分农村地区实际完成初中教育的不足30%,如此多的孩子放弃初中教育,并不完全是由于经济原因。从教师资源的分配来看,由于工资待遇低、工作环境差等因素,农村青年教师的流失现象相当严重,几近危险的边缘,这更加剧了二者义务教育发展的不平衡。

(二)城乡医疗卫生资源配置不合理

改革开放以来,我国医疗卫生事业取得了长足发展,部分医院的医疗技术水平和服务能力,已经迈入国际先进行列。然而,就是在这种情况下,还是存在着覆盖率低、城乡发展不平衡的矛盾。从总量上看,城乡差距突出表现在占总人口多数的农村人口仅享有少数的医疗卫生公共资源。农村地区不仅卫生资源总量不及城市,而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。据调查统计,乡镇卫生院卫生技术人员普遍存在学历低、职称低、技术低等“三低”现象。从政府对医疗机构的投入比重看,财政投入大多集中在城市医院,农村医疗机构得到的财政投入严重不足。

(三)城乡社会保障体系非均等化

目前,城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系,几经改革,日臻完善,而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段,农村居民保障水平远低于城市居民。农村最低生活保障制度虽已建立,但从制度建设的角度看,仍存在着救济标准低、救济款项不能按时发放等许多不足。新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民,在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用。从具体实施情况看,其受益面窄,报销率低,尚不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题,绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。

(四)城乡基本公共设施供给差距大

由于公共产品供给制度改革滞后,水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给,在城乡之间存在着较大差距。近年来,各城市的固定资产投入保持较快增长,普遍都是负债经营,存在很大的财政和金融风险。反观广大农村地区,由于投资主体单一、投入力度不大、投入机制不健全等多重因素的制约,基础设施建设严重滞后,图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市,农村文化设施建设相对薄弱,普遍存在基础差、设施落后的问题,极大地影响了农村经济社会的健康发展和农民收入的大幅提高。

二、城乡基本公共服务非均等化的原因

造成我国城乡基本公共服务非均等化的根本原因是城乡经济发展的巨大差距;资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等等制度性不平等因素是导致城乡基本公共服务非均等化的现实原因;而政府公共财政投入明显倾向于城市、投入机制不健全等因素则直接导致了城乡公共服务的非均等化。

(一)城乡经济发展不平衡

经济基础决定上层建筑,不同的经济水平和结构决定着基本公共服务的层次与结构;而上层建筑又反过来作用于经济基础,基本公共服务的发达必然推动经济和社会的迅速发展,基本公共服务的落后必然会对经济发展和社会进步起到制约作用。近年来城乡经济发展的差距越来越突出,城市经济以现代化的大工业生产为主,生产力较发达,因而经济、社会发展快,产业梯度也较高;而农村以典型的小农经济为主,生产力则相对落后,经济、社会发展速度也相对滞后,产业梯度也较低。经济发展的总体水平较低直接影响到农村基本公共服务发展的速度和水平,同时直接影响到农村基本公共服务的需求程度,而对基本公共服务的需求程度,又往往是基本公共服务发展的深层次动力。

(二)制度性不平等

制度性不平等主要表现为城乡基本公共服务资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等。在我国社会主义初级阶段,公共服务需求不断增长,公共服务资源相对短缺。有限的公共服务资源与庞大的公共服务需求之间的矛盾、公共服务的公平性原则与公共服务资源的不平衡分布之间的矛盾,在一定程度上阻碍了我国公共服务发展的步伐。然而针对有限的公共服务资源,当前的配置并未体现出注意规则的公平,以不再继续扩大差距;在可能的情况下向农村倾斜,以主动缩小城乡间差距。与之相反,公共服务资源明显向发达地区、城镇地区倾斜,从而愈发拉大了城乡之间的差距。我国长期以来形成的忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向作为一种思维定式,依然潜存于公共服务决策过程,从而影响了公共服务的均衡发展。

(三)公共财政投入机制不健全

改革开放30多年来,我国已经由以解决温饱为主要任务的生存型社会,向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。经济的快速增长带来了国家综合实力逐步增强,财政收入规模迅速扩大。近年来我国进一步加快了基本公共服务体系建设,大幅度增加公共服务财政投入,但由于我国长期以来的城乡分割的二元经济社会体制和政策,使得城乡公共服务供给体制没有得到根本性的转变,我国基本公共服务占财政支出的比重依然偏小,相对于西方发达国家还有很大的差距。在公共财政投入结构中困难最多的是乡镇财政,许多村无集体收益,社会保障压力大,农村公共产品的供给主要是依靠农民自己而不是依靠公共财政,直接导致在城乡一体化进程中城乡居民在基本权利和发展机会上严重不均,也形成了城乡经济社会的结构错位失衡。

三、实现城乡基本公共服务均等化的路径选择

城乡公共服务均等化不应是一个理想模式,而是一个基本要求。但要想成功实现这一目标,还有很长的一段路要走。各级政府必须切实担起责任,采取更加有力的举措,最根本的还是要从制度层面进行顶层设计和系统改革。

(一)研究制定城乡一体化发展的基本公共服务规划体系

适应城乡发展的要求,研究制定适合本地区的基本公共服务规划体系,切实解决不同地区和不同人群之间的基本公共服务差距。在城市发展的空间布局上,加强基本公共服务对人口集聚和吸纳能力的支撑,使基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布相适应,统筹区域空间资源和土地配置,合理确定区域的空间架构和功能布局。结合农业、工业、服务业的产业布局等规划,编制城乡基本公共服务均等化战略规划,统筹考虑长期在城市就业生活的农民工群体的基本公共服务需求,建立将农民工群众纳入进来的全体公民的城乡统一的城市公共服务体系,制定城乡基本公共服务的标准对基本公共服务的程序和标准以及服务质量做出明确的要求,明确统一城乡基本公共服务制度的实施路径和阶段任务。加大公共资源向农村倾斜力度,公共财政在基本公共服务的支出优先保证和支持农村,鼓励和引导城市优质公共服务资源向农村延伸,充分利用信息技术手段提高提高城乡共享基本公共服务的资源和水平。

(二)建立健全城乡基本公共服务均等化的机制

建立城乡统一的义务教育体制,进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任,把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。协调城乡公共医疗卫生事业的发展,逐步建立农村公共卫生经费保障机制,加快建立和推广新型农村合作医疗制度,保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系,特别要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题,着力推进农村“五保”供养、特困户救助等制度建设,积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。统筹城乡基础设施建设。将农村基础设施建设纳入国家长期发展规划,加快公共基础设施建设向农村的延伸,公共服务向农村覆盖,不断改善农民的生产生活条件。

(三)深化财政体制改革,改革完善公共财政制度

建立以公共事业为导向的公共财政支出体系,优化财政支出结构,健全财政支农资金稳定增长机制,使更多财政资金投向农村公共服务领域。同时,将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理,增强乡镇财政能力。深化农村金融改革,建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融支撑体系,逐步扩大农村基础设施建设和公共事业发展的稳定资金来源。完善政府间转移支付机制,财政转移支付资金应重点向落后地区、农村基层倾斜,增强基层政府提供基本公共服务的能力。应根据公共产品的公益性范围,划分各级政府的职责权力,调整中央与地方各级政府的财权分配格局,增强政府宏观调控能力,优化政府财力资源配置。

(四)创新多元化的公共服务供给模式

在公共服务供给方式上要转变思想,创新机制,坚持政府主导,充分调动社会资源,逐步形成有序竞争和多元参与的基本公共服务供给机制,提高服务效率,扩大其他主体参与,最大限度地调动各方面的积极性。充分利用债券、信贷等多种融资形式,拓宽基本公共服务资金来源。鼓励和引导社会资本投资建立非营利性公益服务机构,探索公共服务项目经营权转让机制和民间投资公共服务的财政资助机制,更多地采取直接补需方的方式,增强公民享受服务的选择权和灵活性。积极采取政府采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式扩大政府择优购买公共服务的规模,提供基本公共服务的民办机构,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面与事业单位享有平等待遇。


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