对三农问题的一点思考

来源:经济预测部   作者:邹蕴涵   时间:2017-06-28

近年来,三农问题一直是政府工作着力的关键,每年引人注目的“1号文”都将三农问题摆在首要位置。农业、农村和农民问题对于中国来说,即便是进入工业化完成时期,也依然有很多问题需要解决,有很长的路要走。农业的农产品市场调节机制长期缺位,农村自治建设缺乏稳定持续的资金来源,农民收入增长乏力成为三农问题长期存在、仍未解决的重要问题。

一、农业的农产品市场调节机制长期缺位

(一)基本情况

截至目前,我国的市场经济机制已经基本建立,除了一些垄断行业外,特别是在消费品领域,基本形成了主要依靠市场经济调节供需的局面。从运行效果看,市场经济为主的调节方式对于资源有效配置发挥了重要作用,同时,政府宏观调控发挥了辅助作用,承担起“看不见的手”的调节功能。但是,在农业的生产、销售、流通等主要环节,市场经济的调节功能仍然未能占据主流,政府管制和调控全面而深刻的影响着农业市场。

(二)问题由来

1993年之前,我国粮食统购统销制度已经在若干试点地区进行了改革,依靠市场力量进行粮食的生产、销售和流通成为主要改革方向,并且在部分地区,取得了良好的实验效果。正当制度改革要全面推向全国时,1993年粮食价格出现大涨,同期居民消费价格指数迅速攀升,并形成了“粮食价格是CPI大涨的主要推动力量”的认识。出于保障居民基本生活水平不下降的目的,国家暂停了粮食统购统销制度改革,并重新开始直接干预粮食市场,试图压低粮食价格、保证不形成较高通货膨胀。到1997年,通货膨胀已经被通货紧缩的风险替代,政府再次深入粮食市场进行调节。事后,这一制度虽然历经若干次修正,但主要制度仍沿袭至今,粮食市场还不是市场经济发挥自由调节功能的市场。

(三)影响后果

如此的政府直接干预造成了目前我国粮食市场的主要问题,一是粮食补贴已经成为沉重负担,在宏观经济下行压力加大、财政收入增长困难的当下,财政负担越加沉重甚至难以维系。二是市场供需信息被严重扰乱,粮食生产、销售不能进行有效资源配置。在政府包办的市场上,农民生产并不主要以市场需求为导向,而是以政府收购、粮食补贴为决策依据,市场价格信号被人为扰乱,不能准确反映粮食市场的供求信息。粮食库存大量积压、部分产品却依然需要进口就是一种证明。三是滋生大量腐败行为,出现资源浪费。粮食收购等制度在实际运行操作中,出现了大量暗箱操作乃至腐败行为,骗取补贴、欺诈农民的状况屡屡发生,造成了国家财政资源的巨大浪费。时至今日,改革我国粮食制度的呼声不断高涨。

(四)问题根源

从根本上看,农民的生产权、经营权在政府干预的市场上受到部分损害,政府这只“看得见的手”深刻影响了生产什么、生产多少、销售给谁、售价多少这些基本的自由选择权。粮食问题从来都是我国经济社会中的头等大事,保障粮食生产安全的重要性即便在如此强调也不为过。但是,传统的制度确实走到了必须改革的地步,否则从长期看,我国粮食市场的发展矛盾会愈演愈烈。

并且,我们需要反思国家重新干预粮食市场的主要背景,即当年“粮食价格是CPI大涨的主要推动力量”的认识。1993年的通货膨胀,在今天看来,并不是粮食价格大涨引发的,恰恰是由于超发货币导致了粮食等商品价格普遍大涨,只不过首先在粮食这一商品上表现出来。所以,货币增速太快,超过经济中应市的商品和劳务对货币的需求才是1993年价格上涨的根本原因。政府对粮食价格的管制出发点是为了保证居民生活,但是在判断失误的情况下,是无法解决粮食价格上涨的问题的。经济学的基本道理告诉我们,政府价格管制的结果少不了黑市交易的存在,并且引起管制放松之后的价格超常反弹。

二、农村自治建设缺乏稳定持续的资金来源

(一)基本情况

当前,我国农村凋敝现象越来越明显,大量村庄逐渐成为空心村或者老人村,基本失去了健康发展的动力和希望。农村凋敝与农业人口转移有着密切联系,同时,也与农村管理、建设十分紧缺、无法吸引年轻人立足家乡有重要联系。

长期以来,我国的政权架构是省、市、县、乡四级管理,这也是享受财政拨款的层级架构。到乡以下的农村管理机构经历了巨大变化,在人民公社时期,公社是组织、管理农村的直接机构,也是集体经济的主要代言人;自农村开始实行自治管理开始,村民自治委员会就成为村庄的主要组织管理者。无论是公社还是村民自治委员会并不正式进入政府层级,因而并没有直接的财政拨款资源。

(二)影响后果

农村管理组织的资金,特别是公共设施建设维护的资金,通常采取农业税收之外的收费制度来筹措,在农业税之外,各地在实践中设立名目繁多的收费项目,以此作为集中提供村庄公共产品的主要资金支撑。并由此衍生了一些乱收费现象,给农民、特别是村庄集体经济带来的沉重负担。自中央一级取消了实行千年的农业税以后,相关收费情况也在清理、处理的过程中,但并没有解决农村一级管理资金的来源问题。

(三)问题根源

从本质上看,农村自治组织缺乏可靠资金来源是城乡二元治理结构对农村的歧视和资源剥夺,是国民经济社会发展对农村发展的忽视。更进一步看,属于集体经济的农村相关资源,不能很好地明确产权关系,无法做到自由处置和转让,是农村组织缺乏内生的、持久的资金生成机制的根源。在外无固定财政支持,内无持久“生财”机制的状况下,农村长期基础设施落后、建设规划滞后的局面就不足为奇。

三、农民收入增长无法令人满意

(一)基本情况

近年来,农民的人均收入一直保持持续稳定增长的态势。2015年,农民人均可支配收入11422元,与2014年相比,扣除价格因素之后实际增长7.5%,和2015年同期城镇居民收入增长幅度相比,比城镇居民收入增长幅度高了0.7个百分点。2009年城乡居民收入差距比大约是1:3.33,一个城镇居民的收入差不多要等于3.33农民的收入,2015年这个实际收入差距已经缩小到1:2.73。这是政府长期强调农民增收、着力改善农民生活政策导向的结果。但是,农民收入低的事实仍没有得到根本扭转。从绝对数字看,农民收入的绝对水平仍然远远低于城镇居民收入,在个人可支配资源上远远少于城镇居民。2015年全年,农村居民人均可支配收入11422元,低于同期全国居民人均可支配收入中位数19281元,而同期城镇居民人均可支配收入31195元。从收入来源看,在城镇居民劳动性收入平稳增长、财产性收入不断提高的同时,农民收入的主要来源仍然是劳动性收入,财产性收入几乎为零。

(二)问题根源

为什么在大力促进农民增收政策频繁出台的同时,农民收入增长并没有实质性飞跃?根源可能不在于政策效果不佳,或者政策实施过程中遇到的困难太大。根源主要还是在农民所拥有的资产不具备清晰的、完全的产权。缺乏产权,就缺乏市场正确定价的基础,农民能够从所拥有的资产中获得的收益就持续被低估,收入就无法快速增长。农民拥有的资产主要包括自身的人力资本、经营性土地和自建房。

一是制度削弱了人力资本产权导致人力资本价值低估。对于农民来说,自身的劳动力(或者更广义下称为人力资本)是自身拥有的第一资产,使用它能够获取的收入有两种形式。第一种形式是农民通过农地劳作获得的劳动收入。这部分收入,特别是基于粮食市场的收入,由于粮食市场的非市场化因素较多,粮食价格无法正确反映市场供需关系,从而无法对这部分劳动给予合理定价。第二种形式是在农业人口的劳动力转移大潮中,农民入城工作,成为农民工。与务农相比,农民工的收入已经有了很大提高,但是与城镇居民收入相比,还有差距。刨除农民工所受教育等因素对人力资本的影响外,种种制度对农民工施加的限制(包括但不限于居住权、就学就医权、购买住房权等),隐性削弱了农民对自身劳动力的处置权,如何处置不完全由人力资本的所有者决定,雇主购买的人力资本不具备完全的、彻底的产权,收入,即对人力资本的出价就会随之被压低。

二是经营性土地权利缺失导致财产性收入低。农民的经营性土地也具有同样的问题。事实上,从小岗村开始的农村土地承包制是在坚持农村经营土地集体所有制的前提下,对农村经营性土地产权权利的一种明确方式,即除去不讨论所有权外,经营性土地在承包合同里可以对经营权、流转权、收益权等进行规范。对于经营性土地来说,最关键的权利应该是流转权,即承包者可以经营土地,也可以通过谈判方式将经营权转给他人,获得相应的报酬。但事实上,农村经营性土地的流转权仍然是缺失的,在很大程度上阻碍了我国分散式小农经营方式向大规模现代化农业的转变。对于土地流转权,一种最大的担心在于自由流转可能带来的土地兼并潮会导致更大的不稳定问题。事实上,我国历史上曾经出现的土地兼并潮确实带来了社会不安定因素,但必须明确的是,这并不是明确土地相关权利的后果,而是明确土地产权后缺乏强有力法治保障的后果。对于农村经营性土地来说,还有一项长期剥夺其合理收入的制度存在,即农村土地征用制度。这项制度自实施以来,就存在超低价征用农村土地、在土地市场上高价出售、政府赚取收益差价的问题。这种城乡有别的制度极大剥夺了农民通过土地获得财产性收入的权利。

三是自建住房不能带来财产性收入。农民自建住房,原本应该同城镇居民住房一样,具有较大的保值增值功能,是居民日常生活中最主要的、可获得财产性收入的资产。但非常明显的是,农村住房的处置困难远远大于城镇商品房。这里牵涉到农村宅基地的权利界定问题。同时,农村居民十分缺乏有效的、便捷的金融资源,无法将手中资产通过抵押等形式获取收益。

通过上述分析可知,农民的劳动性收入被压低,财产性收入缺乏获取的法律认可及便捷渠道,从而农民收入无法快速增长。不解决这些问题,农民收入快速增长就没有可持续的、内生的动力机制,仅靠政策,无法持久。

四、政策建议

一是放开市场管制,恢复农产品自由市场。撤销政府对农产品市场的行政性管制,有针对性的处理农业补贴问题,形成农产品生产、流通、销售的市场化运行机制。二是加快农村经营性土地的确权登记,保障土地流转权利。给予农村经营性土地完整的、切实的法律保障,稳定农民预期;给予经营性土地明确的经营流转权,促进土地有效率兼并流转。三是消除农民工留城的制度性障碍。鼓励有条件的农民工在城市购买住房,依法享受与城镇居民同等的公共服务,消除农民工子女就学障碍。四是彻底消除农村土地征用制度和城市土地征用制度的差别。实行统一的农村集体所有权土地和城镇国有所有权土地征地使用条例,在明确农民对经营性土地所属权利的基础上,确立农民放弃农地按照市价补偿的准则。



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