“十三五”规划指标体系研究

来源:经济预测部   作者:高辉清   时间:2017-04-30

中央政府每五年编制一次的经济社会发展规划纲要,在我国发展历史中扮演着不可替代的作用。它向各界阐明国家战略意图,明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措,是引导市场主体行为和政府履行职责的重要依据。作为规划的一个重要组成部分,指标体系不仅可将规划目标数量化,从而增强规划可操作性,而且为目标分解、相关政策制定和规划实施效果评估提供依据。

一、“十三五”规划指标体系总体情况

1、“十三五”规划指标体系结构的设置

五年规划指标体系需要贯彻落实指导思想中提出的发展理念或基本原则。根据“十三五”规划指导思想,要贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等六大建设,确保如期全面建成小康社会目标的实现。在五大理念中,开放发展主要包括健全对外开放新体制、提升对外开放层次和积极参与全球经济治理等方面内容。这些内容由于难以进行量化,在指标体系中没有相应的体现。其他四大发展理念在指标体系中则都有不同程度的反映,其中创新发展更是作为一个重点板块单独列出。在六大建设中,政治建设、文化建设和党的建设的内容同样因为难以量化没有包含在指标体系之中,其他三个建设(即经济建设、社会建设和生态文明建设)在指标体系中都列有相应的指标板块。

基于上述考虑,我国“十三五”规划的指标体系共由四个板块构成,分别为经济发展(4个指标)、创新驱动(4个指标)、民生福祉(7个指标)和资源环境(10个指标)。其中,创新驱动和资源环境板块分别是由体现创新发展和绿色发展理念的指标所构成,而民生福祉板块的指标则更多地将协调发展和共享发展理念给予了体现。

2、“十三五”规划指标的特征

1)通过预期性和约束性指标分类进一步摆正政府与市场的关系

“十一五”规划中首次提出预期性和约束性指标分类。所谓预期性指标,就是国家期望达到的、但是需要依靠市场主体的自主行为来实现的目标。这些指标绝大多数集中于经济和科技创新领域,政府可以通过调整宏观调控方向和力度,综合运用财政、产业、投资等政策,创造一个好的宏观环境、制度环境和市场环境,促进市场机制在有利于目标实现的方向上更好地发挥资源优化配置作用。约束性指标就是在公共服务和涉及公共利益领域对政府提出的工作要求,是后者必须完成的硬性任务。这些指标主要集中于民生福祉和资源环境领域,政府要通过合理配置公共资源,有效运用行政力量,积极利用市场自发调节机制,以确保有关指标的实现。由此可知,预期性指标和约束性指标分别代表了市场和政府各自发挥主导作用的领域,在一定程度上表明了政府与市场的相互关系。

党的十八届三中全会《决定》指出,要加速推进改革,使得市场在资源配置中起决定性作用,同时建立市场负面清单和政府权力清单制度。这是我国处理市场与政府关系方面的一个历史性突破。相应地,在“十三五”规划指标设置上,政府与市场的关系被进一步理顺,增加了政府在公共服务和环境资源方面应尽的责任。“十三五”规划指标体系中,有些指标还包括几个细项指标,如果把这些细项指标单列计算,共有33个指标,其中代表政府责任的约束性指标为19个,占比57.6%。与“十二五”时期相比,约束性指标增加4个,占比提高1.6个百分点。

2)尽可能选择可客观测量、最终结果性指标

可客观测量是规划指标的一个基本属性。“十三五”规划提出了一系列的目标,如果能够将这些目标全部都以指标来衡量,毫无疑问将是最理想状态。但事实上,许多发展目标都具有较强的主观性,很难找出客观描述的方法。比如说,“十三五”规划目标包含“国民素质和社会文明程度显著提高”和“各方面制度更加成熟更加定型”两方面的内容,但是我们无法找到可客观测量的方法来给予刻划,因而也就无法将相关内容引入指标体系之中。同时,“十五”规划指标体系作为一种绩效评价和目标导向体系,其目的在于反映经济社会发展的最终结果,因而需要尽可能选择最终成果指标,而不是动因性、措施性和对策性指标。

3)在兼顾全面的同时突出重点

“十三五”规划是经济社会发展的全面规划,但出于可执行、可考核、可评价等需求却必须严格控制规划指标数量。这就要求指标体系在设计上必须兼顾两方面:一方面要涉及尽量多的领域,另一方面要将涉及领域中最关键的薄弱环节和最重要的发展方向都点出来,尽量筛选出反映国家战略要求、具有标志性意义的指标。以经济发展为例,我国经济正处于重大转型时期,能否成功实现产业结构由中低端向中高端的转型,直接关系到能否实现可持续发展。产业结构越高端,投入产出率就越高,全员劳动生产率也就越高。因而,“十三五”规划提出了全员劳动生产率这一发展指标。这一指标对企业来说是企业生产技术水平、经营管理水平、职工技术熟练程度和劳动积极性的综合效益的体现,对国家来说则是发展质量和效益的重要衡量指标。目前,我国的全员劳动生产率是美国的1/5左右,是一般发达国家的1/4左右。这表明,全员劳动生产率确实是我国经济发展的薄弱环节,自然也就成为“十三五”时期必须重点解决的问题。

二、相比“十二五”时期,“十三五”规划指标体系的新变化

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,而“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段,这就决定了两个时期的指标体系存在着明显的延续关系。与此同时,由于发展环境、发展阶段和总体任务发生了变化,“十三五”规划指标体系必然也需要与时俱进进行调整,突出一些新的重点。

1、“十三五”规划指标体系的总体变化

正如“十三五”规划纲要所指出,党的十八大以来,党中央形成一系列治国理政新理念新思想新战略,为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。这一系列的治国理政新理念新思想新战略在“十三五”规划纲要中得以充分体现,从而使得后者的内容远比“十二五”规划纲要要丰富得多,也深邃得多。但由于绝大多数新的内容都难以进行客观量化和统计分析,也就无法引入指标体系之中,“十三五”规划指标体系相对而言变化不是特别大,与“十二五”规划指标体系相比依然存在着较大的相似度。

从板块看,“十三五”规划指标体系由四大板块构成,与“十二五”规划指标体系相同。其中,二个板块是相同的,即“经济发展”和“资源环境”;一个板块是类似的,即“十二五”的“人民生活”和“十三五”的“民生福祉”;一个板块是相关的,即“十二五”的“科技教育”和“十三五”的“创新驱动”。

从具体指标看,“十二五”规划指标体系总共有24个指标。其中,13个在“十三五”规划指标中被保留下来,占比54.2%6个指标被调整为类似指标,占比25%;只有5个指标被取消,占比20.8%。另外,“十三五”规划新增8个指标,占全部25个指标的32%

“十三五”时期规划指标相对“十二五”时期的变化情况

保留下来的指标

13个)

国内生产总值、城镇化率、服务业增加值比重、研究与实验发展经费投入强度、每万人口发明专利拥有量、城镇新增就业人数、人均预期寿命、耕地保有量、单位GDP能源消耗降低、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP二氧化碳排放降低、森林发展、主要污染物排放总量减少

被调整的指标

6个指标调整为4个)

十二五

十三五

城镇居民人均可支配收入、

农村居民人均纯收入

居民人均可支配收入增长

城镇参加基本养老保险人数

基本养老保险参保率

城镇保障性安居住房工程建设

城镇棚户区住房改造

单位工业增加值用水降低、

农业灌溉用水有效利用系数

万元GDP用水量下降

被删除的“十二五”指标(5个)

九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率、城乡三项基本医疗参保率、城镇登记失业率、全国总人口

“十三五”新增的指标

8个)

全员劳动生产率、科技进步贡献率、互联网普及率、劳动年龄人口受教育年限、农村贫困人口脱贫、新增建设用地规模、空气质量、地表水质量

 

2、“十三五”规划指标体系三个突出亮点

1)突出与时俱进的特色

衡量规划指标体系质量的一个重要标准就是,它能在多大程度上准确把握时代特征和紧扣历史走向。因而,每一个五年规划指标的制订过程实际上都是一个与时俱进的过程,以及对上一个五年规划指标的扬弃过程。这一点在“十三五”规划制订过程中表现得尤为明显。从指标设置看,“十三五”规划删除的指标个数与“十二五”相同,而调整的指标个数多了4个,新增的个数多了3个。这些指标的变化正是我国经济社会形势变化的一个缩影:一是一些指标在新的形势下已经不适用或者不需要强调了,因而被删除。比如全国总人口在“十二五”规划中还是约束性指标,但事实证明即使国家放开了二胎政策,人口增长速度也不会出现明显加快,没有必要对此再做硬性规定,所以在“十三五”规划指标中被取消了。二是一些指标过去不太完善,或者不太适应新形势,所以进行调整。比如,“十二五”时期,考察居民收入的指标有两个,即城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入。这两个指标不仅口径不一,不具可比性,而且含有明显的城乡差别蕴意。随着我国统计方法的改进和水平的提高,以及国家对城乡一体化提出了更高的要求,“十三五”时期城乡居民收入都统一到“居民人均可支配收入”指标之中了。三是由于出现了一些新情况和新问题,需要引入新的指标来指明新的努力方向。一个典型的例子就是,雾霾天气高频率、大范围地出现使得“十三五”规划中多了一项“空气质量”指标。

2)突出创新发展的理念

“十三五”规划提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,在整个规划中起到了灵魂作用。但毫无疑问,创新发展理念摆在了第一重要的位置。十三五规划指出,创新是引领发展的第一动力,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,让创新贯穿党和国家一切工作。为此,“十三五”指标体系中的第一板块就是“创新驱动”。在这一板块中,除了保留了“十二五”规划“科技教育”板块中的“研究与实验发展经费投入强度、每万人口发明专利拥有量”两个指标之外,新增加了“科技进步贡献率”和“互联网普及率”。前者代表了一个国家科技创新的综合实力,后者表示了“互联网+”革命的发展基础。

3)突出全面建成小康社会目标的客观要求

2020年全面建成小康社会是“十三五”规划时期经济社会发展的总体目标,规划指标体系需要充分反映这一目标要求。全面建成小康社会的核心在“全面”,要求经济社会发展不能有短板。“十三五”规划指标在选择上不仅要求绝大多数都来自于各个领域中需要“补短板”的环节,而且突出“一个都不能少,一项都不能缺,一步都不能慢”的客观要求。根据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》,2015年我国农村贫困人口已经从上年的7017万人减少为5575万人。为此,“十三五”规划提出了“农村贫困人口脱贫5575万人”的指标,从而使得我国现行标准下农村贫困人口2020年时全部实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。



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