十八大以来宏观调控在实践中不断创新和完善

来源:经济预测部   作者:张前荣   时间:2017-03-24

十八大以来,我国步入“三期叠加”阶段,中国经济进入以速度换档、结构优化和动力调整为主要特征的新常态,宏观调控面临新的经济环境。宏观调控在稳中求进的基础上以稳增长为首要任务,立足提高经济发展质量和效益,实施“区间+定向”、“总量+结构”、“调控+改革”、“短期+长期”、“国内+国外”的宏观调控思路,保持了国民经济在合理区间内运行。

1.坚持底线思维和稳中求进,创新宏观调控工作总基调

全面认识和正确分析机遇和挑战,未雨绸缪,加强研判,谋定而后动,在保持大局稳定的前提下,宏观调控坚持底线思维,把稳中求进、稳中有为作为工作总基调,把稳增长作为宏观调控的首要任务。习近平总书记明确指出宏观调控要从坏处准备,争取最好的结果,牢牢把握主动权。只有守住底线,方能在复杂形势面前方寸不乱,保持大局稳定,只有从最坏处考虑,设想各种可能,方能有备无患,争取主动,赢得最好结果。宏观政策要保持稳定性、连续性,经济发展中要守住耕地红线,确保国家粮食安全,牢固树立生态红线的理念,保持价格总水平基本稳定,完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,注意防控地方政府债务风险等,这些都是“稳”的表现。坚持底线思维,把稳增长作为宏观调控首要任务,就无法回避增长速度这一重要议题。党的十八大对我国国情作出了“三个没有变”的重大判断,认为这是必须把握的最大国情、最大实际,从经济发展环境和增长阶段变化出发,认为经济增长速度适当降低是合乎规律的和可以接受的。但发展总要有一定的速度,发展速度过高不好,各种关系绷得太紧,还会出现严重通货膨胀;而速度过低也不行,过低不仅会带来失速的风险,社会民生问题也难以解决。尤其是在中等收入阶段,经济增长绝不能失速。增速换挡与保住底线是统一的,经济失速不是换挡,不是新常态,要确保经济增长速度不滑出底线,努力使经济增长调速不减势。面对新的发展动力一时难以形成的客观情况,实现经济由高速转为中高速但不失速并不容易,需要极大定力和高超的适时适度调控能力。我国人均GDP低于世界平均水平,产业水平还处于中低端,发展很不平衡,经济技术水平与发达国家相比差距较大,发展任重道远。无论是发展中国家还是发达国家,增长都是主旋律。党中央、国务院始终强调发展是硬道理,不唯GDP但也不能不要GDP,强调释放改革红利推动发展,挖掘大国潜力支撑发展,培育创新动力驱动发展。十八大以来,由于宏观调控紧紧把握“底线思维”,坚持稳中求进的工作总基调,采取有力的稳增长政策,使经济运行持续保持在合理区间内,为保持中高速增长积累了宝贵经验,也为推动全面转型升级赢得了时间。

2.坚持以提高经济增长质量和效益为中心,创新宏观调控新理念

十八大以来,宏观调控以科学发展为主题,提高经济发展质量和效益为主线,着力质量效益,推进经济结构战略性调整和经济发展方式转变,极大地丰富了宏观调控的理念。增长必须是实实在在和没有水分的增长,是有效益、有质量、可持续的增长,经济工作要以提高经济增长质量和效益为中心,增强经济增长的内生活力和动力。把推动发展的着力点转到质量和效益上来,下大气力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。加快推进经济结构战略性调整是大势所趋,刻不容缓。国际竞争历来就是时间和速度的竞争,谁动作快,谁就能抢占先机,掌控制高点和主动权;谁动作慢,谁就会丢失机会,被别人甩在后边。中央作出我国正处于结构调整阵痛期的重要判断,充分说明了结构调整的紧迫性。十八大以来,宏观调控大力推进产业结构调整,推动产业转型升级,充分利用国际金融危机形成的倒逼机制,积极推进产能过剩行业调整,坚决遏制产能过剩和重复建设。把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来,推动战略性新兴产业发展,支持服务业新型业态和新型产业发展,加快传统产业优化升级,扎实推进产业结构转型。即将出现的新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇,为实施创新驱动发展战略提供了难得的重大机遇。宏观调控坚持树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长,我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。党的十八大以来,党中央提出了新型城镇化的理念,强调要走中国特色新型城镇化道路。宏观调控坚持城镇化是我国内需的最大潜力,是经济发展的重要引擎,是促进产业升级的重要抓手,是提高经济发展质量和效益的重要方面。十八大以来的宏观调控在理念上,重视GDP但不唯GDP,注重经济增长的实际效果,强调增长应是实实在在、没有水分、有质量效益、有就业收入、生态环保的增长等,纠正了片面追求GDP增长的观念,努力实现包容性增长,极大地扩展和更新了宏观调控的理念。宏观调控要既利当前又利长远,推动经济增长从高速向中高速换挡。

3.坚持区间、定向和相机调控相结合,创新宏观调控目标定位

十八大以来,我国对宏观调控的定位进一步清晰明确。2013年,党中央、国务院创新性地提出了区间管理的宏观调控思路和方式,就是把握好宏观调控的方向、力度、节奏,使经济运行处于合理区间,守住稳增长、保就业的“下限”,把握好防通胀的“上限”,拓展了宏观调控目标,提高了宏观调控的精准性。合理区间是党和政府对于中国经济运行的目标希望,更是向市场主体发出的明确信号。一旦滑出这一区间,则坚决进行相应的调整,防止危及改革发展稳定大局。区间调控拓展了宏观调控目标,创新性地形成了区间式的调控目标定位。以往的宏观调控实践大都以某一指标做为宏观调控的目标,通过货币政策和财政政策的松紧来实现这一目标。凯恩斯主义者倾向于经济增长率,货币主义者更倾向于通货膨胀率。区间调控目标代替单一目标,防止了顾此失彼,把三个重要的宏观经济指标组合起来,分别作为经济运行的“上限”和“下限”,这就防止了单目标可能带来的风险。更易于稳定市场主体对政策的预期。经济运行不是线性的,它总会在一定范围内波动。用区间目标代替点目标,增加了对运行波动的容忍度,增加了宏观政策的稳定度,防止了宏观政策的频繁调整,有利于市场预期的稳定。

2014年在区间调控的基础上提出了定向调控,就是针对制约经济发展的结构性和体制性矛盾和问题,实施精准有力的调控措施,实现补短板和推动结构调整,增强经济发展后劲。这是宏观调控的精准化、定向化,将宏观调控这一常规总量手段赋予了结构工具的内涵。通过对不同部门、不同群体有针对性降税、降费、降准、降息,着力解决小微企业、“三农”和新型行业的经营困难,增强他们的活力。传统意义上的总量调控难以有效引导资源流向薄弱环节和区域,容易导致发展不平衡、不稳定,需要加强定向调控,抓住重点领域和关键环节,更多依靠改革的办法,更多运用市场的力量,有针对性地进行调控和管理。财政政策方面,国家采取结构性减税和普遍性降费,大力推进“营改增”,对小微企业、服务“三农”的金融机构和高技术企业等实施减税,切实减轻企业负担。整合专项资金、打造创新机制,设立新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金,启动实施国家科技成果转化引导基金等,注重引导、撬动产业创新和科技创新。货币政策方面,积极运用定向降准、定向再贷款、非对称降息等货币政策工具,不断加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度,有效发挥了激活力、补短板、强实体的重要作用。

区间调控和定向调控相结合组合丰富了宏观调控的目标内涵和方式手段,是中国宏观调控实践对宏观调控理论的重大贡献,是我国创新和完善宏观调控方式的新探索、新实践。区间调控与定向调控各有侧重,区间调控稳增长,定向调控调结构。根据经济运行状态,将区间调控和定向调控结合运用,寻求稳增长与调结构的平衡,使经济在结构调整中稳增长,在稳增长中实现结构调整和优化升级。定向调控与区间调控既有区别又有联系,是对区间调控的深化和发展。在区间调控基础上实施定向调控,实质就是结构性调控,既包括调结构稳增长,也包括促改革稳增长,还包括惠民生稳增长,通过一系列转变推动经济迈向新常态。2015年,党中央、国务院又提出要更加精准有效地实施相机调控,强调做好政策储备和应对预案,把握好调控措施出台的时机和力度,不断提高相机抉择的水平。通过区间调控、定向调控和相机调控的结合运用,不仅促进了我国经济持续健康发展,也为我国进一步完善和创新宏观调控方式奠定了坚实基础。

4.宏观调控与改革同步推进,创新了宏观调控新内涵

十八大以来宏观调控的鲜明特色就是宏观调控与改革开放两手并举,在改革中调控,在调控中改革,靠改革提高宏观调控的效率,用宏观调控为改革赢得空间和时间,改革宏观调控工具,更多使用市场化手段,富有中国特色的宏观调控工具体系正在加速形成,为我国宏观调控方式注入了新内涵。宏观调控与简政放权同步推进,已取消和下放行政审批事项,降低市场准入门槛,新产业新业态蓬勃发展,创新创业活动层出不穷,逐渐汇聚成我国经济平稳运行、行稳致远的新动力。货币政策方面,在交替使用数量工具和价格工具的同时,推出常备借贷便利、短期抵押贷款、中长期融资债券等新的数量工具,推进利率市场化改革,建立存款保险制度。放宽民营银行的准入限制,积极培育主场主体,让市场主体自主承担风险。建立开发银行住宅金融事业部,发挥好开发银行对棚户区改造的信贷支持作用。拓宽外汇储备运用渠道,完善外汇储备经营管理体制机制,充实国家战略物资储备,支持企业“走出去”,带动消化过剩产能和劳务输出,服务实体经济和“一带一路”等国家政治外交战略。财政政策方面,在实施积极的财政政策,实行结构性减税和适当增加财政赤字的同时,加大预算体制改革力度,修订了《预算法》,强化预算约束,建设阳光政府。改革地方政府融资体制,实施地方存量债务转换,多措并举盘活闲置财政资金,提高资金使用效率。发展PPP筹资和运营方式,吸引社会资本进入公共和准公共领域。同时,深入推进国有企业、价格体制、科技体制等领域改革,加快自贸区建设。

5.坚持统筹国内外、兼顾长短期,创新宏观调控的空间时间维度

十八大以来,宏观调控坚持统筹国内外,宏观调控措施的制定考虑外溢效应和形成参与国际宏观经济政策的协调机制,主动加强与主要经济体的政策协调和沟通,更加积极地参与多双边国际经济合作,宏观调控更具全球思维和全球视野,把实现国内与国际经济协调做为宏观调控的重要目标,极大地拓展和创新了宏观调控的空间维度。我国是全球第二大经济体、最大的贸易国、资本输出大国,国内经济与世界经济已深度融合。世界经济的经济波动、政策调整对我经济产生多重影响,同时我国经济的波动和政策调整也会给其他国家产生影响。十八大以来的宏观调控手段和政策在很大程度上已超出一国范围,对全球经济产生着越来越大的“外溢”效应。我国宏观调控积极践行大国财政、统筹内外的理念,发起成立亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行,通过打造“一带一路”、推动国际产能合作和创建亚投行等战略举措,开拓我国发展空间,扩大我国产品、装备和服务的市场需求,积极参与G20峰会财金渠道下国际宏观经济政策协调,深化双边经济对话机制,进一步扩展与主要发达国家和新兴市场大国的财经务实合作。建设中国(上海)自由贸易试验区,统筹双边、多边、区域次区域开放合作,加快实施自由贸易区战略,推动同周边国家互联互通。

十八大以来,宏观调控强调既立足当前,更要着眼长远,坚持长期与短期兼顾,努力寻找缓解短期压力、解决长期问题和提高潜在增长率的平衡点,实施既利当前又利长远的宏观调控政策,极大地拓展和创新了宏观调控的时间维度。短期内通过预调微调,促使总需求与总供给基本平衡。运用存款准备金、利率等手段,保障市场流动性合理适度,为稳增长创造良好的金融环境,同时守住不发生区域性、系统性风险的底线。加大统筹财政资金和盘活存量资金力度,着重保民生、补短板,调整优化支出结构,注重推动结构优化,保持经济运行在合理区间,防范化解各种经济风险。宏观调控的长期视野集中体现在供给管理上,即通过深化改革、促进创新、结构调整来改善供给。我国正处于转型升级的关键时期,影响经济运行的因素有需求问题,但更多的是来自供给侧的问题。宏观调控的长期视野致力于改善供给能力,大力实施创新驱动发展战略,全力推进大众创业、万众创新,推进供给侧结构性改革,化解过剩产能,加快转型升级步伐,提升经济潜在增长能力。十八大以来的宏观调控将需求管理与供给管理结合、长期与短期结合,把与供给管理紧密相关的结构、体制因素纳入宏观调控,增强我国经济发展的长期后劲,是宏观调控方式和思路在时间维度上的重大创新。



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