我国住房公积金制度沿革、争论和改革方向

来源:经济预测部   作者:胡祖铨   时间:2017-02-23

《住房公积金管理条例》规定,住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位(以下简称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。

住房公积金制度主要包含五个方面内容:(1)住房公积金只在城镇建立,农村不建立住房公积金制度。(2)只有在职职工才建立住房公积金制度。无工作的城镇居民、离退休职工不实行住房公积金制度。(3)住房公积金由两部分组成,一部分由职工所在单位缴存,另一部分由职工个人缴存。职工个人缴存部分由单位代扣后,连同单位缴存部分一并缴存到住房公积金个人账户内。(4)住房公积金缴存的长期性。住房公积金制度一经建立,职工在职期间必须不间断地按规定缴存,除职工离退休或发生《住房公积金管理条例》规定的其他情形外,不得中止和中断。(5)住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储金,具有积累性和专用性。

《全国住房公积金2014年年度报告》显示,2014年住房公积金实缴单位206.50万个,实缴职工11877.39万人,全年缴存额1.3万亿元。2014年末缴存总额7.49万亿元,扣除提取后的缴存余额3.7万亿元。年末个人住房贷款余额2.6万亿元,个人住房贷款率为68.89%

一、我国住房公积金制度的沿革

19491978年间,我国对城镇职工实行“低房租、高补贴、福利制、实物分配”的住房制度。城镇住房基本上全部由政府建造,建设资金来源于财政基金。城镇住房被看作是职工的福利品而近乎免费居住,租金不以成本而是以承担能力来确定。这种计划投融资方式连住房的简单再生产都无法维持,同时也扭曲了城镇住房的供需机制。住房投资不足导致城镇人均居住面积由19504.5平方米下降到1978年的3.6平方米(人均建筑面积为6.7平方米),缺房户有869万户,占当时城镇总户数的47.5%。城镇住房问题已经十分严峻!

20世纪90年代初,为了打破长期以来由国家和单位包揽天下的福利分房体制,住房公积金制度作为城镇房改的产物而产生,通过国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分的住房货币化分配和住房筹资机制,为城市住房建设开辟稳定的资金来源。解决住房投资的融资来源、提高中低收入人群住房支付能力是当时的福利住房制度改革的要害所在。当时国际上除了商业银行提供的按揭贷款业务及其二级市场外,在归集长期资金用于住房建设与消费方面比较成功的模式还有新加坡的中央公积金制度(CPFCentral Provident Fund)、德国的住宅储蓄制度等。

新加坡的中央公积金制度,是英国殖民政府在1955年建立的,初衷是为了解决非公务员养老金问题,由政府通过立法强制雇员储蓄自保、雇主协保、政府管理相结合的制度。从本质上讲,CPF是一种强制储蓄制度,政府以法令形式要求新加坡公民和永久居民必须将其工资收入之一部分储蓄起来,以为养老或其他重大经济需求预先准备资金,员工就职的公司也被要求做出相应的配套缴纳。根据最新的规定,对于55岁以下的员工,个人须缴纳自己月工资的20%,雇主要缴纳16%。也就是说,每个月存在CPF里的钱要占到该员工月收入的36%左右。在法理上这笔钱完全属于该员工自己,而不是政府补贴的福利。新加坡政府中央公积金局对所缴纳的资金进行全国统一管理和使用。经过演变之后,CPF分为3个账户。一是普通账户,其存款可用来购房、购买CPF保险,也可用于投资和子女教育。二是特别账户,用于养老需要及购买养老相关的金融产品。三是保健账户,用于支付医疗费用。2013年,新加坡中央公积金总余额是2000亿美元,占同期国内生产总值的66.2%

德国的住宅储蓄制度,起源于英国1775年的住房信贷合作社制度。1931年,德国把住房储蓄制度纳入国家监管之下,并制定了专门的法律。20世纪50年代以来,随着住宅建设的持续增长,住宅储蓄制度得到了快速发展。到目前为止,德国已经形成了比较完善、成熟的住房储蓄制度。德国的住房融资约40%来自于住房储蓄体系,德国近4000万套住房中,有约1700万套是通过住房储蓄体系融资实现的,几乎每3个德国人就有1个与住房储蓄银行签有住房储蓄合同。住房储蓄制度成为解决中低收入阶层住房问题的重要手段。德国住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系,主要有以下特点:一是先储蓄、后贷款。即先由储户根据自己住房需要及储蓄能力,与住房储蓄银行签订储贷合同,储户每月按合同约定存钱,当存满储贷金额的一定比例后,即可取得贷款权。二是利率固定、低息互助。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统,独立于德国资本市场,存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。三是用途唯一、专款专用。四是政府提供一定的储蓄奖励。值得强调的是,德国政府对住宅价格的有效调控以及住宅价格比较稳定,保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值),也是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。1977-2007年的30年间,德国平均房价仅上涨了60%,而同期德国个人名义收入却增长了3倍。

中国长期实行福利分房与低廉租金制度,加上当时非常低的收入水平,致使居民普遍缺乏住房消费的习惯,更缺乏存钱购房的意识。因此,向新加坡中央公积金模式学习的住房公积金制度,在上海出现乃至后来在中国推广,有一定的历史必然性。

二、关于住房公积金制度的争论

近年来,由于房价持续高涨,住房公积金制度最初设定的互助性住房保障功能逐渐弱化,各界对于公积金功能的重新定位呼声不断,对住房公积金的质疑声也随之出现。综合起来,对住房公积金制度的质疑主要集中在以下几个方面:

覆盖面太窄。住房公积金缴存单位主要是国家机关、事业单位和国有大中型企业,绝大多数非公企业没有建立住房公积金,而且个体工商户、非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及农民工也都未纳入到住房公积金。2014年城镇就业人员为40410万人,而同期住房公积金实缴职工为11877万人,不到城镇就业人员的三成。

拉大收入差距。在现有住房公积金缴存制度设计下,住房公积金成了“第二工资”,而单位配比的缴存又跟着个人收入走,这样人为加大了收入差距,并存在“马太效应”。不同地区、不同行业和不同单位在缴存比例和基数上都有差别,越是富有的企业越是政策宽松,原来就很巨大的行业和单位收入差距被拉大了。如国家审计署2006年的审计报告指出,10%缴存额高的人员平均月缴存1572元,10%缴存额低的人员平均月缴存54元,前者是后者的29倍。此外,由于缴存免税的政策,住房公积金正越来越成为垄断行业、国有企业的变相福利和避税天堂。

使用不公平。目前住房公积金在使用上存在着不公平问题。高房价导致大多数缴存职工根本买不起房,这就出现了多数职工缴存住房公积金,而供少数有能力购房者以住房公积金低息贷款使用的不公平状况。由于公积金“低存低贷”的利率体系,低收入者承受的存款利息损失恰恰支持了高收入者获得的贷款利率优惠,低收入者为高收入者做“逆向补贴”。很多缴存成员可能永远无法获得公积金贷款,而且被迫以低于市场利率的水平进行储蓄,为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴。

资金闲置严重。目前住房公积金仅限于购房、自建、大修、付房租等有限的资金使用方向和因为离退休、丧失劳动能力而不再就业、出国定居等极少数特定情况下的提取,运用途径狭窄,加上各地住房公积金封闭运作、办理手续繁琐、开发商与银行积极性不高、暂时用不到或购房能力暂时未达到等原因,住房公积金闲置现象比较严重。近几年来,全国住房公积金运用率一直徘徊在60%-70%之间,即使加上提取,资金使用率也仅有80%左右,近万亿资金处于“闲置”状态,以普通存款的形式沉淀在银行系统。

地区间割裂。目前住房公积金管理是属地管理体制,在区域内缴存和使用,部分地区缴存量较大,使用量也相对较大,甚至出现当年缴存不足当年使用,长时期使用率居高不下,资金流动性不足。部分地区虽然缴存了一定总量,由于受职工住房消费观念、公积金管理保守等因素影响,住房公积金使用率明显偏低,资金流动性过剩。这种差异全国各省、区之间存在,一个省范围内的地区之间也存在。2014年,全国个人住房贷款率平均为68.9%,其中,东部发达省份公积金资金使用率普遍高于平均水平,中西部地区则普遍较低。

管理冗员混乱。2014年全国仍有未纳入设区城市统一管理的分中心208个,机构归并仍未到位。各地住房公积金管理中心各自为政、低水平重复建设严重,存在机构冗杂、资源浪费、人员素质不高、管理混乱等问题。很多公积金账户不受监管控制,遗留出大片“自留地”,给寻租腐败以及其他不合理行为提供了巨大空间。尤其是,各地自行开发的公积金管理系统达数百套,花费巨额资金,但要想全国汇总一个数据都很难。

三、住房公积金制度的改革方向

住房公积金制度,作为我国住房体制由福利分房向市场化转变的重要工具,其基本完成住房货币化分配的历史任务和使命,对推进中国的住房体制改革、提升居民住房消费能力、改善居民居住条件、促进房地产业发展和繁荣起到了十分关键的作用。同时,住房公积金制度公平失衡、效率弱化、功能异化、管理落后等问题日渐显现,对住房公积金制度改革的呼声越来越高。

公积金的本意在于为购房者提供利率较低的贷款,发挥一定的社会保障功能,促进实现“居者有其屋”,但长期以来,公积金提取条件过紧,程序过于复杂。碎片化的公积金制度造成的大量资金沉睡,与广大民众的购房渴望也形成了鲜明反差,属于明显的资源配置浪费。简单地取消住房公积金制度,显然是不理智的选择。合理的出路是对住房公积金制度进行改革和创新。只有科学调整公积金的相关政策,填补体制漏洞,加强监管,扩大涵盖面,规范运作,提供优质服务,才能充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用。

一是要继续释放结余资金,提高资金运用率,支持住房消费。二是要扩大制度受益群体范围,纳入个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。三是要推行住房公积金个人住房贷款资产证券化,提高公积金资产流动性。四是要推进全国综合服务平台和转移接续平台建设,统一标准,提高服务效率。五是要完善住房公积金信息披露制度。城市住房公积金中心负责对住房公积金管理机构概况、业务运行、财务数据、资产风险、效益分析以及需要披露的其它重要事项进行定期披露。六是要完善管理约束机制。加强内部管理,提高服务水平,引入外部监管,解决管理运营方面不规范的问题;七是要建立管理、运营分开的管理体制,适度提高管理层次,实现结余资金集中运作和地区间调剂。



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