推进PPP模式应注意的问题和对策

来源:经济预测部   作者:邹士年   时间:2016-10-08

PPP作为一种新的融资模式,既是发挥市场配置资源效应的有效途径,又能促进政府职能的转变。最重要的在当前我国地方债压力较大,新型城镇化基础设施建设资金缺口巨大,如何有效调动社会资本参与公共基础设施建设具有重要意义。但是,这一模式从制度建设到运营管理,在中国都还不足够成熟,还有很多值得注意的问题。

一、PPP模式在我国的推进

PPP在我国并非全新的事物,上世纪90年代就已出现PPP项目。1997年竣工的福建泉州刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的项目。当时是以弥补基建投资资金缺口为主要目的,由于新的模式缺乏好的制度性环境,使得该项目没有起到很好的示范效应。2004年,建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入新一轮发展浪潮。但是,此时的PPP项目仍然缺乏顶层设,地方政府实用主义推动下的PPP问题仍然不少。

当前,中国经济发展已进入新常态,处于经济增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。经济发展还需要保持适度的投资规模,同时,很多关系民生的公共基础设施成为经济和社会发展的短板,需要加大投资力度。但是我国有些地方政府财政债务负担严重,政府财政资金吃紧,经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾越来越大。于是,融资需要创新,制度也需要创新,新一届政府开始从顶层设计上加大对PPP模式的支持。201311月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。20145月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立,特许经营立法工作重新启动。2014年以来,国家各领域更是将PPP模式的研究和应用推向高潮,国务院和财政部更是颁布多项支持PPP开展的文件和指南。2015522日,国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,《意见》提出:在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式,是前所未有的。

二、我国大力推进PPP模式的原因

PPP模式当前在我国的推进是在国家政策支持下进行的,国家通过制定各种支持性的政策文件,积极推动PPP模式在全国的基础设施建设方面的运用,这既是我国当前经济发展的需要,也是我国体制改革的需要。第一,这一模式能有效解决我国基础设施投资中财政资金不足问题。根据全国人大常委会审计的议案显示,截至2014年末,地方政府一类债务余额15.4万亿元,政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元,三类债务共计24万亿。预计2015年末地方政府债务率为86%,虽未达警戒线,但不乏有地方债务率远超过100%。目前各地方政府可以根据自己的发展规划,针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体操作模式将债务盘活,有效缓解政府债务压力,降低地方融资平台的融资风险。第二,PPP模式的运用是国家财政制度创新发展的内在需求。PPP模式注重市场机制,引入社会资本,平滑年度财政间财政支出,符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。第三,这一模式的创新有助于激发经济活力。通过PPP模式,引入市场机制,让社会资本有机会进入公共服务领域,形成经济新增长点,也是中国走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。第四,促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式,能够促进国家治理体系和治理能力的现代化,打破公共服务领域的准入限制,激发市场主体的活力和创造力,最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验,来提升公共服务的供给质量和效率。

三、推进PPP模式需要注意的几个问题

虽然自2013年以来,国务院以及相关部委在PPP(政府和社会资本合作)方面密集出台了多项政策文件,以推动、引导PPP项目实施。各级地方政府也都积极响应,并纷纷推出PPP示范、试点项目。但PPP在中国大规模推进的时间毕竟还不长,相关规章制度还不够成熟,相关部委政策也不尽统一,加上PPP本身环节比较多,涉及专业领域比较广,在项目推进过程中还是有很多值得注意到问题。

第一,制度体系还跟不上一哄而上的项目。当前的新常态下,投资仍然是稳增长的中坚力量,PPP成为重要抓手,PPP已经变成了国家意志。尤其财政收入增长放缓、土地财政难以为继,新型城镇化推行的资金从哪里来?PPP无疑将成为基建投资重要抓手,解决城镇化过程中所需要的万亿资金的来源问题。但是,当PPP变成国家意志后,地方政府便一哄而上。而现在PPP的相关的法律法规还不健全,PPP模式的运作机制和管理经验还不足,需要在实践中去总结完善。只有当政府和企业建立了互相信任的机制和模式,PPP模式才能真正发挥出应有的功效。从地方政府方面来讲,在项目发起环节,没有严格地进行项目识别与筛选,这是个非常突出的问题。有些地方政府几乎所有项目都想做PPP,这些项目的推出几乎没有严格的标准,事实上其中很多项目并不适合采取PPP模式,有些项目对社会资本方缺乏吸引力。

第二,如何建立公平的风险分担机制。PPP模式强调公私部门的全过程合作,项目投资额大、经营期长、合作方众多,各方关系复杂,涉及的风险因素众多。当前,地方政府推广PPP模式的热情高涨,被寄予很多期望,但是切不可认为风险转嫁给企业,而是共担。如果缺乏透明、严格的监管体制机制,盲目推广PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀,带来新的风险隐患。另外,由于我国当前没有成熟的PPP理论和系统的法律规范,专业人才缺乏,实践经验不足及操作程序较复杂,我们还无法确定PPP项目风险分担比例究竟多少是合适的,风险分担的合理性边界还比较模糊。而且风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利,但我们却很难判断风险分担的偏差是技术性的,还是有意识的利益输送。

第三,如何建立合适的利益分摊机制。私人资本参与PPP项目解决政府财政困难,提高政府公共服务的效率,理应获取合理的收益回报,否则,PPP项目最终对私人资本失去吸引力。但是,有些地方政府官员为了提升政绩,在短期利益的驱使下,通过过高的固定投资回报率,过高的收费标准,过长的特许经营期以吸引民营资本,但最终又因公共机构缺乏承受能力,产生信用风险。还有一些PPP项目建成后,政府或其他投资人新建、改建其他项目,与该项目形成实质性竞争,损害其利益。此外,政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴,但补贴额度与方法无具体规定。

第四,地方政府的信用影响PPP项目的推进。在PPP问题上,社会资本本来就相对比较谨慎,虽然很多社会资本觉得投资有政府保障,但是地方政府的信誉以及地方政府换届,都让社会资本担心签的协议时间久了不被新一届政府认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设,会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后,政府难以履行合同义务,直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签BT协议,但政府后来要求把协议废掉,重新签PPP协议,这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长,一般是1030年,增加了风险系数,投资回报难以预期。

第五,后期的运营和管理往往受到忽视。PPP项目有长达10-30年的运营期,从建设到运营维护是PPP项目持续时间最长的两个阶段,是成本大量投入到贷款逐步收回的阶段,是还款风险的主要发生期,也是各种风险因素识别较难的阶段。做好后期的运营和管理往往是PPP双赢的关键,因此,PPP项目需要有全生命周期的理念。比如,在国际上,BT本来也是PPP的一种模式,但是在国内被滥用,BT最大的功能成为解决短期资金缺口,忽视了项目的全生命周期,并不能带来公共产品和服务供给绩效的提升,属于“假PPP项目”,所以财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》强调的PPP不包括BT

四、推进PPP的政策建议

作为一种还未足够成熟的社会融资模式和经济建设方式,PPP模式无论是从顶层设计和风险控制及管理能力提升等,都需要政府和企业共同努力和合作。

一是加强PPP项目的顶层设计。中国现阶段应遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则,在实践的基础上,为PPP运用构建完备的制度体系。当前地方政府应加强对项目的识别和筛选,项目选择需要兼顾典型性和可行性,项目要符合国家行业政策导向,具备运用PPP模式的条件等,进行PPP模式的成功试点。建立标准化管理流程,探索解决制度障碍,增强政府和社会资本信心,选择等。长期目标应是培育一个高效、规范、透明的PPP市场,做好制度设计及规制安排。同时,建立PPP的制度体系,解决“各自为政”问题。建立PPP协调管理机构,制订制度框架、采购流程、标准合同,提供技术支持、知识共享,加快转变政府职能,提高政府项目规划、设计和监管能力,加强公众教育,及时总结PPP的经验教训,对传统模式和PPP模式进行比较分析等。另外,政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境,健全利益共享和风险分担等相关机制,加强项目运作的规范性,并减少推行PPP模式的制度摩擦,降低私人部门的参与风险。

二是建立公开透明的风险分担机制。针对PPP不同类别的风险和不同阶段的风险,建立透明合理的分担机制。国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担。市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担,但要分配好比例。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由私营部门来承担。在PPP项目准备阶段,最好由独立的专业机构来承担风险的调查和评估,公共部门需尽力根据调查和评估的结果,将风险分解为哪些是自留的,哪些是需要移交给私营部门的,制定招标文件并公布。在招投标和合同组织阶段,公共部门和项目公司通过谈判,确定各自的风险分担比例。融资方面,国内项目建议选择大银行组建的银团贷款等渠道,简化资金结构,增强抗风险能力。国外项目建议内外结合,通过设立SPV,鼓励利用国际债券市场发行人民币债券,吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与,降低融资成本,分散汇率等风险。从地方政府的角度来说,为了防范盲目上马PPP项目带来的风险,应该努力完善监管体制,防范财政风险。

三是制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高,回报周期长,影响项目的因素多,收益不确定性大,私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益,PPP模式难以有效推广。通过立法等形式,对私人部门利益予以保障,方能吸引更多民间资本进入。

四是建立政府投资信用约束机制。PPP作为一种新的融资模式,地方政府不要仅仅看到他带来的优势,也要正视他带来的风险和挑战。PPP项目作为公私合营的载体,不只是政府融资的手段,更应该是政府信用的体现,地方政府对于项目的可持续性应该有完善的长效机制建设,尤其是要建立地方政府的信用约束机制。制定统一的基础设施计划,通过相应的措施,对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。完善政府信用的监督体系,将政府信用作为对政府官员业绩考察时的重要因素,成为对其政绩评价、官职升降的重要依据,有效保持政策的连续性、持续性、透明性和操作性。

五是建立项目全生命周期管理体系。作为长达2030年的项目,需要建立全生命周期的管理体系,实施动态的管理。政府在项目遴选、设计、投资、建设、运营、维护这样全生命周期来考虑财政的可持续性,地方各级财政部门要根据中长期的财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对于项目进行财政承受能力的论证来防控风险。这样既解决了建设期资金筹措困难问题,也控制了进入运营期后建设资金还本付息以及运营资本的保障的风险。最为重要的是政府在选择社会资本方时需要把对方的运营能力作为重要考察标准。同时,政府自身要提高对合同的管理能力。而对于社会资本来说,重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合,达到技术引进与管理提升双重发展。



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