历史在转身——解读“十三五”规划背景、目标与发展方式

来源:经济预测部   作者:高辉清   时间:2016-10-08

“十三五”规划在新中国“五年规划(计划)”的发展史上将是一个里程碑,标志着中国发展轨迹历史性转身的开始。如果说,过去的五年规划(计划)都是跨越一段历史河流的桥墩,那么“十三五”规划则是跨越另一段历史河流的开始。

解读五年规划是一项常规工作,同时也是一项困难工作:一是五年规划系统全面,内涵广博,涵盖政治、经济、社会、外交各个方面,几乎没有人精通所有内容,难免出现“千人千面”式解读。二是五年规划在传递党中央国务院声音的同时,还必须考虑各地方、各部门的感受,还需兼顾国际社会的反应,在撰写过程中就需要虚实结合,还需要使用一些“春秋笔法”,这自然就增加了理解难度,让人解读时不得要领。三是受五年规划篇幅和体例所限,规划的内容基本上都是最终的结论。换句话说,它告诉你的主要是“所以然”的结论,“之所以然”的东西却需要你自己去揣摩。

由此可知,解读“十三五”规划注定是一项几乎难以完成的使命。然而,我们却不得不去为之!

一、发展背景

我国的五年规划具有高度的严肃性,需要与时俱进地为推动历史进步而服务。在这一点上,我们与许多国家都不同。比如,拉美的绝大多数国家也都制定五年规划,但规划中的大量内容往往都得不到实施。因而,同样都是五年规划,在这些国家的严肃性自然无法与中国相提并论。当然,规划的严肃性是建立在与时俱进对内外环境和历史趋势的把握基础之上,而在“十三五”时期,历史环境发生了巨大变化,时代长河将开始在这明显拐弯。这,也就决定了“十三五”规划的与众不同。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下称《“十三五”规划建议》)是在十八届五中全会上审议通过的。关于内外环境和历史趋势的判断,十八届五中全会公告指出:“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。我们要准确把握战略机遇期内涵的深刻变化,更加有效地应对各种风险和挑战,继续集中力量把自己的事情办好,不断开拓发展新境界。”在笔者看来,我们尤其要关注其中有关“诸多矛盾叠加、风险隐患增多”的表述。习近平主席曾经表示,我们的许多政策都是环境倒逼和问题倒逼型的。因而,了解清楚当前大环境中所面临的重大问题,毫无疑问是正确理解“十三五”规划的前提。

从国际上看,我们正面临着中美博弈的大环境。在许多人眼里,美国是一个非常文明的国家,而且以强大无比的科技力量让人尊敬。但是,作为世界霸主,美国始终都有一个让世人诟病的地方,那就是:只要你的综合国力是世界老二,或者具有成为世界老二潜质,那么你就毫无疑问地会成为美国打压的对象,而且打压手段往往很野蛮,既与文明无关,更谈不上值得人们尊敬。上个世纪,苏联和日本先后成为世界老二,结果前者让美国给整解体了,后者让美国送入了“失去的二十年”。今天轮着中国了,如何打压中国自然成为美国政府的一个“工作重心”了。从最近几年的情况看,美国打压中国的核心工具,就是TPP(泛太平洋战略经济伙伴关系协定)。尽管没有人会公开这么说,但明眼人都看得出,美国TPP创建的目标其实就是创建一个将全球第二大经济体排除在外的所谓“高标准”大型俱乐部。有关国际战略专家将其解读为ABC战略,即“中国除外”(Anyone But China)战略。当然,有人会说,TPP制定高标准具有普遍性,并非单独针对中国。但是,一个显而易见的事实就是,如果这些标准中国都达不到,越南、菲律宾等国家又如何能够达到呢?奥巴马在不合常规地将越南、菲律宾等主动邀请进TPP的情况下,还明确声称:“当我们超过95%的潜在客户都居住在国外时,我们不能让中国这样的国家制定全球经济规则。”日本首相安倍晋三则声称,TPP将有助于日本的安全,TPP成员国应享有共同的“自由、民主、基本人权和法治价值观”。这一切都表明,TPP实质上成为一个排斥中国的政治工具。美国在推动TPP的同时,还在推动另外一个协议谈判,即TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)。这两个协议一旦谈成,全世界80%以上的GDP都将涵盖在内,并将合二为一,替代WTO成为新的国际经贸合作平台。届时,排除在外的中国则将成为“世界孤儿”。毫无疑问,这种风险将是中国所无法承受的。如何打破来自TPP的围剿,必然成为中国今后相当长时期内的重要任务。

从国内看,我们正面临着打破中等收入牢笼的大环境。“中等收入牢笼”是笔者去年提出的一个说法,用于替代“中等收入陷阱”。其主要原因在于,世界绝大多数国家到达中等收入阶段之后都难以实现“惊险一跃”而变成高收入国家,“牢笼”说比“陷阱”说能够更好地解释这一现象。在笔者看来,中等收入牢笼实际上是一个双重结构:一是经济牢笼。当一个国家处于欠发达时期,它虽然看起来可能一无所有,但实际上都具有一个优势,即自然资源和劳动力价格低廉,可以生产出比其他国家价格便宜的产品,从而在国际市场上占据一席之地。但是,当它成为一个中等收入国家的时候,人们生活水平大幅提高,国民对劳动力价格具有了持续上涨要求,而自然资源价格也随着需求扩张而水涨船高,原本具有的价格优势开始逐步减弱。于是,它就会尴尬地发现,自己在不知不觉之中进入了世界产业体系中隐藏的一个牢笼:往后看,在低端产业自己竞争优势已经消失,而且阵地已经被低收入国家抢占;往前看,在高端产业发达国家牢牢地占领着制高点,难以与之抗衡;左右看,在中端产业又不断受到其他国家的蚕食和围攻,回旋余地越来越小。此时,如果返身去与落后国家拼成本几乎不现实,向前与发达国家拼科技往往也没可能,所处环境基本上就象一个绝境。这也就是为什么绝大多数国家陷入“中等收入牢笼”难以脱身的一个主要原因。二是社会牢笼。一个落后经济体在发展过程中如果不加注意,很快就会发现一个现象:当它来到中等收入阶段时,由于市场马太效应的作用,富者越富,穷者越穷,社会明显分化了。于是,整个国家找不到一个共同的前进目标和奋斗方向了。如果这个国家还是一个完全西式的民主国家,那就意味着,这个国家政府可能什么事情都干不成。国家的赶超战略根本就无法实施,经济社会发展必然缓慢,甚至停滞不前。中国现在显然已经掉到中等收入经济牢笼之中了,同时因为社会收入差距巨大也具有了一些中等收入社会牢笼的性质。因而,如何有效打破中等收入牢笼是我们成为发达国家的必要前提。

上述两大环境同时也是我们未来需要解决的两大问题,前者是对外关系的核心问题,后者是对内关系的核心问题。正确把握这两大问题的来龙去脉,是科学理解十三五规划的重要基础。

二、发展目标

“十三五”的制订过程中在“立足于现实环境、坚持问题导向”的同时,还“着眼于未来发展,坚持目标导向”。

要了解“十三五”时期的发展目标,首先要清楚我国的最新长期发展目标。习近平根据当今世界宏观变化潮流,立足中国现阶段实际情况和客观发展趋势,顺应党的理论体系建设实际需要,提出“实现中华民族伟大复兴,就是中华民族近代以来最伟大的梦想”,同时还指出“到本世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴”,这些重要论断不仅丰富和提升了“两个一百年”目标的内涵,而且与中国历史上诸多“中国梦”一脉相承,成为实现中华民族未来族砥砺前行的一个个指路航灯。

具体到中国梦的内涵,按国家主席习近平在莫斯科国际关系学院发表演讲中所指出包括以下三层意思:一是国家富强。顾名思义,国家富强指的就是国家财富充裕,国家力量强大。由于我国是社会主义国家,发展的根本目的是解放生产力,消除两极分化,最终达到共同富裕,国家财富充裕在我国实际上就表现为人民共同富裕。国家力量强大则体现为国防力量强大、经济力量强大和科技力量强大。二是民族振兴。民族振兴不仅包括经济、文化、军事的振兴,更包括国际影响力的振兴和国民素质与时俱进的提升。国际影响力的振兴意味着在国际组织和国际事务中发挥巨大作用,能够在世界经济发展方向上对各国产生影响,在国际经济规则制定方面起着重要作用。国民素质与时俱进的提升表现为国民身体、心理、文化和道德素质全面提高,人力资本质量大幅提升,适应现代经济社会发展需要,具备宽阔的国际视野和较强的创新能力。三是人民幸福。人民幸福意味着,人民活得都有尊严,人与人之间形成相互尊重的和谐关系;意味着人民拥有幸福美好的生活,拥有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境。

按照上述要求,十三五时期的发展目标主要有两个:一是全面建成小康社会,二是为2050年实现中华民族的伟大复兴奠定基础,并将“中国梦”的具体内涵落实到“十三五”规划之中。

专栏:十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求

经济保持中高速增长,在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上,到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番,产业迈向中高端水平,消费对经济增长贡献明显加大,户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展,人民生活水平和质量普遍提高,我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。国民素质和社会文明程度显著提高。生态环境质量总体改善,各方面制度更加成熟更加定型,国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。

 

三、发展方式

在清晰发展的起点(现实环境与问题)和终点(未来发展目标)之后,我们接下来需要回答的问题就是以什么方式和什么途径来连接起点和终点。其中,发展方式在规划中是以五大发展理念来给予回答了,而发展途径则表现为各个领域的具体规划,构成了十个三五规划的主体。受篇幅所限,本文只对五大发展方式(理念)展开阐述。

(一)开放发展:从“遵守游戏规则”到“引导国际议程”

在对外开放方面,十三五规划包含了两类内容。第一类内容是常规表述。一是在内地对外开放方面,坚持开放发展,必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,奉行互利共赢的开放战略,发展更高层次的开放型经济,积极参与全球经济治理和公共产品供给,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权,构建广泛的利益共同体。开创对外开放新局面,必须丰富对外开放内涵,提高对外开放水平,协同推进战略互信、经贸合作、人文交流,努力形成深度融合的互利合作格局。完善对外开放战略布局,推进双向开放,支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争,培育有全球影响力的先进制度基地和经济区,提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。形成对外开放新体制,完善法治化、国际化、便利化的营商环境,健全服务贸易促进体系,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,有序扩大服务业对外开放。二是深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作方面,要求提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能,支持港澳发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐,以互利共赢方式深化两岸经济合作,让更多台湾普通民众、青少年和中小企业受益。

第二类内容是围绕当前国际形势变化的新常态,尤其是围绕中美博弈的大环境,提出针对性的处理国际关系方略。过去我们始终对自己的定位“国际游戏规则的遵守者”,但是面对着美国TPP的压力,我们已经不可能再扮演一个“国际游戏规则的遵守者”了,只能在被边缘化和自己成为一个“游戏规则的主导者”之间做出选择。毫无疑问,任何人面对着这样一个选择时,都会毫不犹疑选择后者。所以,“十三五”规划建议明确提出积极参与全球经济治理,促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展,加快实施自由贸易区战略,推动同更多国家签署高标准双边投资协定、司法协助协定,争取同更多国家互免或简化签证手续,致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。推进“一带一路”建设,推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作,推进国际产能和装备制造合作,打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。促进国际货币体系和国际金融监管改革,推动人民币加入特别提款权,构建海外利益保护体系参与亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设,发挥丝路基金作用,吸引国际资金共建开放多元共赢的金融合作平台。积极承担国际责任和义务,积极参与应对全球气候变化谈判,主动参与二年可持续发展议程。

(二)创新发展:破解中等收入经济牢笼

十三五规划将创新提升到前所未有的高度。正如十八届五中全会提出,坚持创新发展,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。

十三五规划希望通过创新实现经济发展从“后发优势”到“先发优势”的转变。《建议》强调“塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。作为发展中国家,我国此前实际上主要是利用“后发优势”的追赶而取得快速发展的,而此次却提出了“先发优势引领型发展”的概念。

与此相适应,《建议》主要从六个方面着力:一是政治层面。强化法治建设,依法设定权力、实现政府活动全面纳入法治轨道,加快重点领域立法,坚持立改废释并举,深入推进科学立法、民主立法,加快形成完备的法律规范体系,在全社会形成良好法治氛围和法治习惯;加强党的建设,反腐倡廉建设永远在路上必须坚持依法执政,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。二是政府层面,深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,提高政府效能,激发市场活力和社会创造力,完善各类国有资产管理体制,建立健全现代财政制度、税收制度,加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体系、分配制度、人才培养引进使用机制。三是科技层面,加强基础研究,强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。推进有特色高水平大学和科研院所建设,重视颠覆性技术创新,积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程;深化知识产权领域改革,加强知识产权保护,加强技术和知识产权交易平台建设,赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权,形成具有国际竞争力的人才制度优势,聚天下英才而用之。四是金融层面,发展天使、创业、产业投资,深化创业板、新三板改革,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。五是企业层面,完善企业研发费用加计扣除政策,鼓励企业开展基础性前沿性创新研究;六是个人层面,推广新型孵化模式,鼓励发展众创、众包、众扶、众筹空间。

(三)协调与共享发展:破解中等收入社会牢笼

要想全面建成小康社会,让各民族、各地区同奋斗共发展,就需要协调发展和共享发展,注重机会公平,保障基本民生,为实现共同富裕和可持续发展奠定基础。

首先,需要消除绝对贫困。通过实施脱贫攻坚工程,实施精准扶贫、精准脱贫,让7017万农村贫困人口脱贫。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付,探索对贫困人口实行资产收益扶持制度,建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。逐步分类推进中等职业教育免除学杂费,率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费,实现家庭经济困难学生资助全覆盖。

其次,加速推进社会公平建设。明确缩小居民收入差距,坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步,推动中等收入人口比重上升,以利于建立橄榄型国家。健全城乡发展一体化体制机制,健全农村基础设施投资长效机制,推动城镇公共服务向农村延伸,提高公共服务共建能力和共享水平,提高社会主义新农村建设水平。城镇居民全面放开二胎政策,延长退休年龄,积极开展应对人口老龄化行动。

第三,加大全方位协调发展。促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力,不断增强发展整体性。推动区域协调发展,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。推动物质文明和精神文明协调发展,加快文化改革发展,加强社会主义精神文明建设,建设社会主义文化强国,加强思想道德建设和社会诚信建设,增强国家意识、法治意识、社会责任意识,倡导科学精神,弘扬中华传统美德。推动经济建设和国防建设融合发展,坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一,实施军民融合发展战略,形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。

最后,促进社会发展升级,逐步向发达国家看齐。建立更加公平更可持续的社会保障制度,面实施城乡居民大病保险制度。推进健康中国建设推进健康中国建设,深化医药卫生体制改革,理顺药品价格,实行医疗、医保、医药联动,建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度,实施食品安全战略。提高教育质量,推动义务教育均衡发展,普及高中阶段教育。国民素质和社会文明程度显著提高,人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高,全社会法治意识不断增强。

(四)绿色发展:推动可持续发展

最近,党中央将“四化(新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化)同步”发展扩张为“五化(新增了绿色化)协同”发展,表明绿色化的地位有增无减。绿色发展,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,推进美丽中国建设,为全球生态安全作出新贡献。

首先,要求经济发展模式绿色化。任何经济行为都必须以保护环境和生态健康为基本前提,它要求任何经济活动不仅不能以牺牲环境为代价,而且要有利于环境的保护和生态的健康。坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针,把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径,推动低碳循环发展,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系,实施近零碳排放区示范工程。

其次,把“环保包袱”转化为“绿色经济”。从环境保护的活动中获取经济效益,将维系生态健康作为新的经济增长点,实现“从绿掘金”。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,推动形成勤俭节约的社会风尚,树立节约集约循环利用的资源观,从全面节约和高效利用资源之中获得收益。

最后,改善人类社会环境的生存状态,将良好的生态环境视为“最公平的公共产品”。习近平指出:“建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。”牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,促进人与自然和谐共生,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局。要求加快建设主体功能区,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。要求加大环境治理力度,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。同时,筑牢生态安全屏障,坚持保护优先、自然恢复为主,实施山水林田湖生态保护和修复工程,开展大规模国土绿化行动,完善天然林保护制度,开展蓝色海湾治行动。在经济发展的同时,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。



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