扶贫攻坚需加强机制建设的创新

来源:经济预测部   作者:邹士年   时间:2016-10-08

改革开放以来,我国政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著,走出一条广受世界赞誉的“中国式扶贫”道路,从1978年到2014年,累计减贫逾7亿人。随着2020年全面建成小康社会的节点不断迫近,我国的扶贫已经到了最后的攻坚时期。但是,从当前贫困形势看,我国的贫困现状依然不容乐观,扶贫攻坚的压力仍然较大。

一、我国当前贫困特点

1.贫困人口分布面广。截至2014年,全国农村贫困人口为7017万人,其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。

贫困区域分布比较广,除京津沪3个直辖市和2个特别行政区外,其余29个省级行政区都存在相当数量的生活在贫困线以下的群众,全国存在有六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、西藏四省区、新疆南疆三地州14个区域的连片特困地区。

2.部分地区贫困依然严重。截至2014年底,全国还有20多万人用不上电,数千万农村家庭喝不上“干净水”,全国还有7.7万个建档立卡的贫困村不通客运班车,83.5万个自然村中,不通沥青(水泥)路的自然村数33万个,占39.6%。贫困人口中因疾病导致贫困的比重超过40%,需要搬迁的贫困人口近1000万。剩下的贫困地区多是区位较差、交通不便、生态脆弱地区,特别是一些深山区,交通不便,基础设施薄弱,贫困程度较深,都是难啃的“硬骨头”。

3.贫困人口结构发生变化。随着精准扶贫工作的推进,建成小康社会进程加快,山区贫困人口结构也正在发生悄然变化,并催生出新的社会问题。最为突出的就是贫困山区外迁人口增加,外迁人口大多是山里的“精英”,而留下来的除极少数人是“能人”外,绝大多数是“空巢老人”、留守妇女、儿童和困难户,他们很多人身体条件差,体弱多病,文化程度不高,缺乏一技之长,发展能力弱,不仅脱贫比较困难,有的连基本生活都比较困难。这也就是脱贫越往后越难,脱贫工作面临的挑战也越大。

二、扶贫攻坚面临的挑战

虽然各地已经开始采取精准扶贫,采取因户施策,但是扶贫攻坚受到思想意识、资金投入、技术手段和人才等要素制约,扶贫攻坚还面临很多挑战。

1、脱贫意识和主动性不够

扶贫攻坚的关键是要靠自身经济的发展强大,而发展经济首先要解放思想,要有强烈的脱贫意识和发展意识,不能只看到地方发展劣势,坐等机会到来。习总书记说过“弱鸟可望先飞,至贫可能先富,但能否实现‘先飞’、‘先富’,首先要看我们头脑里有无这种意识”。当前很多贫困地区地处深山,交通不便,与发达和开放地区交流较少,导致开放的思维和意识还需要提升,发展经济的积极性和主动性很不够。等、靠、要的思想和畏难情绪还比较严重,看到的问题和困难比机会多,转型和发展的压力与动力都不是很强。贫困地区留守人员老人、妇女居多,受教育程度普遍偏低,思想观念陈旧,科技意识不强,生产经营能力较低,缺乏致富能力和发展门路,抵御风险和自我发展能力脆弱。实际,很多贫困地区潜在的优势农林、旅游等资源等待挖掘,这就需要贫困地区从上至下都要解放思想,想干,真干,实干,敢干。

2、缺乏致富产业成脱贫难的关键

研究表明,工资性收入与农业经营收入是贫困户与非贫困户收入差距的两大主要贡献因素。这说明提高贫困户的工资性就业机会和农业经营收入水平,是缓解农村贫困的重要途径。很多贫困地区由于地处深山,经济的发展多以农林业为主,传统农林业生产由于受气候、病虫害等条件影响较大,抗风险能力低,经营性收入不但低,还具有极大的不稳定性,容易导致一部分人在脱贫后很容易返贫。另外,这些贫困地区的农林业普遍缺乏大企业的引领,产品深加工不足,产品附加值提升不高,不能将其做大做强。所以,很多地区由于缺乏致富产业,难以脱贫。如对全国贫困县寻乌县2014年的调查研究发现,缺乏致富产业居贫困成因之首,占比为37.7%。而寻乌具有独特的物种资源和自然气候,发展特色农业和林下经济很有潜力和优势。但是,由于缺乏致富带头人的引领,产业发展方向迷茫,更谈不上经济的转型。

3、扶贫的信息化程度不高

很多贫困地区在扶贫中虽然已经开始建立了贫困档案,甚至也初步建立了扶贫信息服务系统,但普遍还未能建立现代化的大数据平台进行高效的管理和沟通,并向社会开放。对于很多扶贫数据,诸如贫困户数量、致贫原因、脱贫、返贫等都还没有建立起实时动态的管理。缺乏大数据管理导致特色扶贫产业发展难,由于电商平台建设成本高,具有农村特色的产业信息无法在属于自己特色的农村电商平台进行展示与交易。信息化程度不高,导致社会参与扶贫困难,社会扶贫力量没有获得贫困户信息及诉求的渠道,有心帮扶但难以找到帮扶对象,缺乏参与平台和帮扶途径。

4、扶贫投入依然不足

当前,我国扶贫资金的投入从中央到省市的增幅虽然不断扩大,但是由于贫困面仍然较广,贫困地区基础设施的历史欠账较多,资金需求量大,扶贫资金仍然存在不足的现象。2014年中央财政扶贫预算为433亿元,当年公布的全国贫困人口为8249万人,人均为525元。2015年,中央财政预算安排扶贫资金补助地方部分460.9亿元,比上年增长8%。各省也虽然也都加大扶贫资金的投入,但是相对需求还是显得捉襟见肘2014年,安徽投入的扶贫资金为13.44亿元(包括中央下拨的11.64亿元),但当年贫困人口为573.2万人,人均仅为234.5元。上级拨付的很多扶贫资金需要地方政府配套,但很多贫困县经济基础薄弱,自身无力投入。如安徽某贫困县2014年财政收入为8亿元、支出为30亿元,不足部分几乎全部依靠转移支付,维持县级政府的运转和其他日常工作都有压力,已无力加大扶贫投入。扶贫投入的不足,贫困地区的可持续发展能力难以提升。另外,扶贫资金整合度不高,部门大多各自为阵,撒胡椒面,难以发挥整体效益;互助资金量少且使用面小,发挥的作用有限。最为重要的是吸纳社会资金进入扶贫开发的力度非常有限。

三、加强扶贫攻坚创新

针对扶贫还存在的问题,需要实施问题导向,进行扶贫突击提速,进一步理清思路、强化责任,采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施。因为随着扶贫攻坚到最后面临的挑战和经济发展的“减贫效应”逐年递减,即同等投入获取的效果递减。因此,扶贫攻坚要进一步改革创新,走出一条适应新形势的扶贫之路。

1、创新扶贫思路——先扶志再扶智

贫穷本身并不可怕,可怕的是自己以为命中注定贫穷或一定老死于贫穷的思想。习近平指出:“扶贫先要扶志,要从思想上淡化‘贫困意识’。不要言必称贫,处处说贫。”不难发现,有些贫困村、贫困户扶不起、穷依旧,不是他们不能致富,而是他们缺乏脱贫致富的勇气,缺乏勤劳致富的方向,缺乏人穷志不穷的理念。这就要求我们在扶贫工作中,要有足够的思想认识,“输血”重要,“造血”更重要,扶贫先扶志,一定要把扶贫与扶志有机地结合起来,既要送温暖,更要送志气、送信心。要从思想上、精神上帮扶,帮助他们树立战胜困难、摆脱困境的信心和斗志。

有了脱贫的志气后,就需要增强脱贫的能力,缺乏发展能力是致贫的根本因素,而增强脱贫能力的手段就是即扶智。现代社会,“科学技术是第一生产力”,科技是脱贫致富的翅膀,只有通过教育才能获取这双翅膀,增强脱贫能力。习近平指出:“科学技术是脱贫致富的关键。我们应当有意识地在推进科学技术进步的进程中,不断提高人们的科学文化素质。建立在科学技术进步基础之上的生产实践,是人们提高科学文化素质的最广阔的课堂。依靠科学技术进步可有效地提高劳动者的素质。”因此,一方面,要加强贫困人口的智慧教育,拔除穷根,坚决不让一个贫困家庭的孩子因为贫困而上不了学,阻止贫困的代际传递。另一方面加强职业教育和精准培训。以贫困户发展致富产业为需求,与厂企联合、与就业从业相结合,点到点指导,增强实用性。

2、创新扶贫方式——探索产业扶贫新途径

传统的扶贫方式属于救济式扶贫,不能解决根本问题,只有产业扶贫可以使这些地方的贫困人群由“输血型”向“造血型”转变。但是,贫困地区的产业大都是以农林业为主,因此,需要将农业开发项目建设与扶贫开发工作紧密结合,创新农业综合开发扶贫的有效途径。大力扶持当地农业龙头企业的发展,或者吸引全国知名企业的投资。一方面做大、做强具有当地特色的农林业,提升当地农林业的深加工能力,打造出属于当地的知名品牌,提升农产品的附加值。另一方面在山区大力发展林下经济和旅游经济,摆脱贫困地区发展的路径依赖,降低发展风险。龙头企业与基地、农户之间应结成利益共同体,通过合同收购、利润返还、实施保护价收购和提供相关服务等方式,维护好贫困群众的利益,努力实现企业发展和贫困农户受益双赢。政府要大力改善投资环境,强化配套服务,吸引龙头企业到当地参与扶贫开发。

3、创新扶贫手段——实施扶贫的大数据管理

当前扶贫攻坚阶段已经开始实施精准扶贫,从大水“漫灌”转向精准“滴灌”,这就需要扶贫手段进行创新。尤其是利用大数据对扶贫实施精细化甄别和管理,将贫困户数量、致贫原因、脱贫、返贫数据实时更新,实施动态管理就能够及时使得上级部门难以做出决策,提高扶贫的效率。中央和地方应该充分发挥当前互联网优势,建立扶贫数据库,实施大数据管理,将贫困户、贫困村的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接、互联互通,实现社会扶贫资源的精准化配置。发挥信息化管理对产业扶贫和对口帮扶的作用。

4、创新扶贫主体——凝聚社会力量参与扶贫攻坚

扶贫是一项系统性工程,仅仅靠政府的力量是非常不够的,尤其是我国经济社会发展到今天,很多富裕起来的个人也有能力和意愿帮助贫困家庭,以回馈社会;很多企业也把扶贫当作一种企业文化和社会责任;还有很多社会组织也在为我国的扶贫攻坚做出努力。因此,要通过改革盘活扶贫模式,构建政府、市场、社会多维联动的“大扶贫”格局,同心协力打好扶贫攻坚战。

上级对口支援部门应充分利用自身力量帮助动员和凝聚全社会力量广泛参与,坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局,吸引社会资金参与扶贫开发。鼓励引导各类企业、社会组织、个人,通过捐赠救助、发展地区产业、促进就业等各种形式参与扶贫。对积极参与扶贫开发、带动贫困群众脱贫致富、符合信贷条件的各类企业给予积极支持,并按有关规定给予财政贴息等政策扶持。鼓励有条件的企业自主设立扶贫公益基金。

5、创新扶贫制度——实行资产收益扶持制度

根据十三五规划发展思路,按照国家要求,对开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权方式进行补偿,探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。将财政专项扶贫资金或部分支农资金,以投资招标方式形成资产,再将其股份化并授予贫困户,以增加贫困人口的财产性收入,保障脱贫的可持续性。另外,对于公益生态林和水源地生态保护等申请国家和流域内的其它地区给予生态补偿,收益划归贫困村。

6、创新扶贫工作机制——建立有效考核与激励机制

各贫困地区政府部门应时刻关注国家最新扶贫动态,活用国家扶贫政策,加强与国家扶贫机构及有扶贫开发意愿的大企业之间的联系,调动一切可以利用的资源进行扶贫开发。积极宣传推广扶贫先进典型和成功经验,激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。实行脱贫工作责任制,强化脱贫工作责任考核,重点考核贫困县、镇、村的脱贫成效。在积极争取国家和省级扶贫投入基础上,发挥政策性金融和商业性金融的互补作用,整合各类扶贫资源,开辟扶贫开发新的资金渠道。健全东西部协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制,激励各类企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫。



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