我国流域生态补偿投融资机制分析

来源:经济预测部   作者:袁剑琴   时间:2016-10-08

一、我国流域水资源的“公地悲剧”

我国水资源是一种公共资源,在不加干预的情况下,用水或排污部门以自己利益最大化造成了流域水资源的“公地悲剧”。据《第一次全国水利普查公报》数据显示,我国十大流域水质达标率仅为三分之二,部分流域的开发利用程度远超国际安全线,如海河开发利用率已经超过100%,相当于一年所有的水资源都用一遍,还要再采地下水,引黄河水;黄河、西辽河等流域的开发利用率也超过70%,远远超过国际公认的40%的安全线。因此,为了解决水资源的“公地悲剧”现象,我国20世纪90年代末引入流域生态补偿与污染赔偿机制,从国际经验来看,流域生态补偿是改善和治理水资源环境的有效途径之一。经过二十多年的发展,目前,中国已有8个省份出台了流域生态补偿相关规定,其他地区也结合流域环境管理的需求积极开展了流域生态补偿的试点和实践工作,但结果并不尽人意,其原因在于我国流域生态补偿机制还不成熟。

1、责任主体不清晰

目前,根据国家有关法律规定,地方政府是辖区内环境保护的责任主体,无法解决跨界污染控制和流域生态保护补偿的问题,导致了补偿和赔偿的责任主体不明确,此外,地方政府、政府有关部门、乡村集体、企业、林农、农民等责任主体的职责不明,权责不清,造成流域生态补偿与污染赔偿责任主体的模糊与争议。

2、补偿标准不一致

当前,在全国范围内流域生态补偿的测算方法与原则并没有统一的标准,不同利益相关者测算的补偿与赔偿往往存在多个数量级的差别,很难达成一致,从而造成补偿的标准难以权衡,无法做到切合实际的补偿。

3、补偿范围和方式不合理

按照我国现有的补偿方式,很多生态保护良好区域、人口密度低的地区往往得不到生态补偿,而生态破坏与环境污染严重区域反而能得到更多的国家资金与项目支持,某种程度上产生了鼓励生态破坏的效果,同时,作为利益主体的补偿区域的公众利益却得不到应有的实际补偿。

4、补偿机制不灵活

我国的补偿机制主要是依靠政府财政政策,通过政府的专项资金,以转移支付的方式来实现。而当前很多有利于流域环境保护与污染补偿的措施缺乏法律支持,不少行之有效的生态补偿方式不符合财政预算制度和专款专用原则,从而并没有得到行之有效的实施。同时,以财政政策为主体的补偿机制忽视了市场在生态补偿机制中的有效作用,限制了生态补偿的融资渠道,弱化了生态补偿的力度。

二、国内外流域生态补偿机制对比

20世纪70年代末期生态补偿机制被引入流域管理领域,最早起源于德国1976年实施的Engriffsregelung政策和美国田纳西州流域管理计划。我国从20世纪90年代末期开始关注流域生态补偿的理论与实践探索。从目前国内外的实践经验来看,国际上存在两种补偿模式,即市场补偿和政府补偿,然而靠市场化手段来解决流域污染治理的投融资问题已经是大势所趋。对于我国而言,由于市场经济不够成熟,流域生态补偿主要依靠政府补偿,补偿方式主要有跨界断面水质目标考核方式、设立专项资金模式、水权交易模式以及异地开发模式,并且其补偿途径以省内补偿为主。如,东江流域是广东省及香港特别行政区的主要水源,其发源地之一为江西省赣州市,因此,多年来,江西省和广东省通过税收返还、专项补助、转移支付补助、各项预算补助等财政转移支付方式,加大对境内东江源区的生态补偿力度。此外,还有河北省子牙河流域的生态补偿扣缴政策、辽宁省辽河流域的跨界断面考核方法以及江苏省太湖流域的环境资源区域补偿政策。从流域生态补偿的实践来看,我国补偿的范围广,补偿对象多,补偿标准主要由政府制定,存在补偿标准过低,流域上下游经济发展悬殊,从而有时难以达到预期效果。

国外的生态补偿则以市场为主,主要有市场贸易、一对一补偿、生态标记和公共支付等类型,其中市场贸易、一对一补偿和生态标记属于市场补偿,公共支付属于政策补偿。国外生态补偿是一种自愿性的交易,涉及的利益相关者相对较少,范围较小,但补偿标准通过交易双方的谈判解决,具有良好的补偿效果,很少存在补偿标准过低进而导致没有达到刺激保护环境积极性的问题。

三、我国流域生态补偿金融模式探究

1、水权交易政策

制定水权交易政策,是明确生态补偿主体、拓宽生态补偿融资渠道的有效途径。通过界定水资源的使用权,可以引入水权交易政策来调节水的使用,使水资源富裕的地区由于向其它地方输送符合一定标准的水而得到经济补偿,从而能为水资源的保护筹集资金。建立水权交易政策的主要内容包括:一是明晰水权,明晰的水权界定是进行交易的先决条件,必须通过法律法规首先明确。二是水权分配,水权交易市场建立后,水权的初始分配实际上是—种财富的分配,不但涉及使用者之间、地区之间的公平问题,而且关系到生态环境发展的平衡问题,因此需要多方协商,全面考虑。三是水权交易管理,水权交易应当在政府的监管之下进行,政府可以通过制定、颁布和实施各类水权交易法律、法规和条例,规范水权交易市场行为,调节水权交易市场的运行。成立水权交易管理机构,跟踪水权变更、转移等交易情况,掌握并监督水资源的具体使用情况。

2、环境污染责任保险

建立绿色保险制度,是保障流域水环境安全、有效实施生态补偿的重要措施。环境污染责任保险制度起源于工业化国家,目前,美国、德国和英国等发达国家针对如油污损害、核反应堆事故或部分法律规定必须投保的均是强制险。随着近年来全球环境问题日益加剧,发达国家的环境污染责任保险正逐步向强制保险方式发展,保险范围重点集中于存在重大环境风险的企业。

环境污染责任保险是绿色保险的主要险种,该险种主要围绕环境污染风险,以被保险人发生环境污染事故对第三者造成的损害而依法应承担的赔偿责任为标的的一种保险。这种保险可以对流域内的重污染行业企业,强制要求购买污染责任保险,交纳绿色保证金,一旦发生重大或特别重大水环境污染事件,保险公司负责及时理赔,保证污染企业和当地政府对事故的应急处置以及对受害者的赔偿。同时,污染事故对下游水质造成不利影响的,其排污企业须将获赔的部分保险金作为赔偿支付给下游政府。

3、绿色信贷

实施绿色信贷政策,是有效控制流域污染、完善流域生态补偿模式的有效方式。绿色信贷是指,将生态环境要素纳入金融业的核算和决策之中,要求企业必须为其引起的环境污染负责,从而使得信贷银行高度关注和防范由于潜在环境污染所造成的信贷风险。绿色信贷的实践起源于20世纪80年代初美国的“超级基金法案”,随着绿色信贷的不断发展,其相关规章制度日益成熟,目前绿色信贷主要参考的规则为赤道原则。根据绿色信贷原则,银行在给企业发放贷款时,评估企业对水环境造成的污染程度,并且要求企业提供环境保护方案,进而确定贷款额度。2013年,我国湘江流域首次实行绿色信贷制,《湖南省湘江保护条例》明确:建立企业环境行为信用评级体系,建立本行政区域内企业的环境行为信息动态数据库,并与金融机构实现信息共享。同年,中国农业银行江苏分行坚持以国家产业政策和节能环保政策为导向,推进“绿色信贷”建设,累计投放500多亿元贷款助力太湖水域整治、防污治污和当地产业升级,取得了较好效果。

通过引入水权交易、绿色保险以及绿色信贷等经济手段,可通过市场化的手段分散风险,提升企业环境风险预防能力,实现政府主导与市场机制相结合,改变过去“企业污染,群众受害,政府担责,全社会埋单”的被动局面,避免了生态补偿资金分配时因上下游环境风险要素缺失而导致的不公正;同时提取保险赔偿后的部分结余用于流域上下游生态补偿,亦是拓展补偿资金的渠道。



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