多渠道筹集扶贫资金

来源:经济预测部   作者:李若愚   时间:2016-10-08

我国开展扶贫开发30多年来,取得了举世瞩目的成就。联合国2015年《千年发展目标报告》显示,中国农村贫困人口的比例,从1990年的60%以上,2002年下降到30%以下,率先实现比例减半,2014年下降到7.2%。但由于我国农村人口基数大,较低的贫困人口比例仍对应着较大规模的贫困人口。按照目前我国的贫困线标准,截至2014年底仍然有7017万贫困农村人口,有14个连片特困地区,有800多个贫困县,12.8万个贫困村。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标,实现2020年现有贫困人口全部脱贫成为必须补齐的“短板”。

1.以“精准扶贫”打赢十三五时期“扶贫开发”攻坚战

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标,实现2020年现有贫困人口全部脱贫成为实现全面建成小康社会目标必须补齐的“短板”。2015527日,习近平总书记在浙江召开华东7省市主要负责同志座谈会,提出“十三五”时期我国经济社会发展的十大目标任务。其中,“推进扶贫开发”是一项重要任务。

2015-20206年时间内完成7017万人口脱贫,相当于每年要减贫1170万,平均每个月要减贫100万。时间非常紧迫、任务非常繁重艰巨。尤其是目前的集中连片特困地区多为山大沟深之地,生产生活条件差、自然灾害多、基础设施落后,要实现如期脱贫,难度不小。随着“精英”纷纷外迁,农村现有贫困人口多数是“空巢老人”、留守妇女、儿童和困难户,有相当一部分是老、弱、病、残的失能群体,他们大多素质差、能力低,这些人群不仅脱贫比较困难,脱贫后经济状况不稳定,还易于返贫。而且与“小康社会”相对应的“脱贫”内涵也更为丰富,不仅包括收入水平的提高,还包括住房、饮用水、道路、卫生、教育、社会保险等生活及福利条件的改善。

面对日益艰巨的扶贫任务,扶贫工作也需要“提质增效”,需要从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”,从“漫灌”转向“滴灌”,从“千篇一律”转向“量身定做”,大力提升扶贫的针对性和有效性。我国于2012年开始全面推行精准扶贫战略,针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。精准扶贫需要做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。习近平总书记进一步强调,“要采取超常举措,拿出过硬办法,按照精准扶贫、精准脱贫要求,用一套政策组合拳,确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”

2.扶贫开发“攻坚战”需要多渠道、高效率筹措和使用资金

资金短缺一直是制约贫困人口生存和发展的重要因素,扶贫资金问题是扶贫开发工作中必须解决的关键问题。我国扶贫资金的来源包括三大块,即政府渠道的财政资金、信贷资金以及非政府渠道的社会资金。政府渠道的财政资金来自于国家财政预算安排。中央财政预算安排的财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。地方各级财政根据各地减贫工作需要和财力情况,每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金。信贷资金主要包括中央贴息扶贫专项贷款(贷款本金属于银行组织的信贷资金,其中中央负责的贴息属于财政资金)、小额扶贫贷款等。此外,还有来自于世界银行等国际金融机构提供的由国家财政或地方财政提供一定程度担保的软贷款。社会资金则主要来自于在中央扶贫政策安排下,先富裕起来的地区对口贫困地区的帮扶资金、企业捐赠资金、彩票公益金等。

3.提高财政专项扶贫资金使用的“精准度”和“有效性”

我国财政扶贫资金的使用采取专项管理、封闭运行的方式,各级政府财政扶贫资金进行专户账户管理,扶贫办负责项目审核,财政专户账户负责资金的拨付使用。20012010年,中央政府共投入财政扶贫资金1460多亿元。近年来投入进一步加大,2010年中央财政安排专项扶贫资金222亿元,2014年达到433亿元,四年几乎翻了一番。但考虑到物价因素,财政扶贫资金的实际投入量并没有名义规模表现得那么大。从财政扶贫资金的人均占有量看,世界银行等国际组织的扶贫标准高达人均5000元,2014年我国中央扶贫专项资金平均到7017万贫困人口,每人头上只有617元。而且近年来伴随宏观经济运行持续面临下行压力,我国财政“减收增支”的矛盾日益加大。今年前三季度,全国一般公共预算收入同口径仅同比增长5.4%,一般公共预算支出则同口径同比增长15.1%。我国财政专项扶贫资金规模有限,使用中还存在“跑冒滴漏”现象。审计署公布的19个县2010-2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况审计结果显示,普遍存在着虚报冒领、挤占挪用扶贫资金等问题,甚至将扶贫资金用于请客送礼、大搞形象工程等。

为此,需要完善创新财政扶贫资金的管理体制,一是要注重健全制度机制,筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”,对贪污侵占挪用等违法违规行为严惩不贷,健全完善群众参与扶贫资金监督的体制机制,确保扶贫资金充分惠及扶贫对象。二是提高财政专项扶贫资金使用的“精准度”和“有效性”,必须保证“好钢用在刀刃上”,要比以往更为精准地加以投放。三是加大对财政扶贫资金贴息、担保、保险等的运用,加强与扶贫贴息、政策性保险等业务的联动,发挥财政资金对金融资金的杠杆撬动作用,促进贫困地区特色产业的发展,激发贫困地区内生发展活力。

4.构建普惠性质的金融扶贫体系

扶贫是一项资金需求浩大的系统性工程,仅靠政府财政资金的力量远远不够,要充分发挥金融扶贫作用,引导金融扶贫向更深推进,构建政府、市场、社会多维联动的“大扶贫”格局,同心协力打好扶贫攻坚战。由于在资金来源、运作方式等方面的差异,与财政等其他扶贫开发方式相比,金融扶贫更不能搞大水漫灌、要更为强调资金运用的精准性,立足于开发式扶贫,坚持可持续性原则,既讲资金投入又讲风险防控,着力增强扶贫对象的自我发展能力。

政策性与开发性金融是金融支持扶贫开发的重点,也是财政资金与信贷资金结合扶贫的关键点。我国政策性、开发性金融机构从其诞生起就担任着填充财政直接支出和商业性融资之间的“中间角色”。中国农业发展银行是政策性金融扶贫的主力。今年9月份农发行与国务院扶贫办签署“政策性金融扶贫合作协议”,未来将采取集中时间、集中力量、集中资源办大事的方式,重点支持易地扶贫搬迁、贫困地区基础设施建设、光伏扶贫、旅游扶贫以及其他开发性扶贫项目等,在符合国家相关法律法规和信贷政策前提下,累计信贷投放力争不低于20000亿元。国家开发银行是开发性金融扶贫主力。未来国开行扶贫将在精细化上下功夫,进一步提高在基础设施建设、特色差异化产业、移民搬迁、义务制教育、生态建设结合等方面的效率。

出于盈利及风险考虑,商业金融在直接扶贫方面存在较多障碍。在扶贫工作中,商业性金融可以采取间接扶贫模式,具体有以下三种模式:一是“龙头企业+贫困户”模式、二是“专业合作社+困户”模式和“微型金融机构+贫困户”模式。具体而言,商业银行可贷款给贫困地区具有特色优势产业的龙头企业,帮助龙头企业向农村贫困户收购农产品、开展订单农业,以此来帮助贫困户的增收;贷款给农民专业合作社来解决合作社中的贫困户成员购买生产资料、农产品加工等的资金需求;贷款给服务“三农”的村镇银行、小额贷款公司、互助资金组织等微型金融机构,由这些直接服务基层的微型金融机构转贷给农村的贫困。在资金使用中,要增强针对性和安全性,形成金融扶贫投入放得出、有效益、收得回的良性局面,

合作性金融、小微金融在扶贫工作中,可充分发挥“互助”、“灵活”的优势,具有普惠金融的特质。国际金融扶贫模式主要以孟加拉“乡村银行”模式最为知名,该模式针对贫困居民和小微企业建立金融服务体系,以无资产担保的小额信贷为主要金融产品,通过较高的利率达到自身财务平衡,以化解贫困地区的金融排斥问题。借鉴国际经验,扶贫互助资金作为改善农村金融服务的新尝试,近期在我国也在从试点到面上加以推广。扶贫互助资金是以财政扶贫资金为引导,以村民按比例缴纳互助金为依托,以社会捐赠资金为补充,在扶贫村筹集民有、民用、民管、周转使用的生产发展资金。目前,扶贫互助资金规模还比较小,未来应通过改革创新大力发展农村资金互助组织,进一步完善这一金融扶贫模式。在金融扶贫方面,未来还需要进一步推动村镇银行、小额贷款公司等小微金融机构的发展,实现大型金融与微型金融、正式金融与非正式金融、商业金融与普惠金融的垂直合作和批发贷款机制,积极推进农村小额信贷扶贫模式的创新与发展。



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