浅议我国宏观调控体系转型

来源:经济预测部   作者:邹蕴涵   时间:2016-09-02

一、我国宏观调控的历史回顾

自改革开放、建立市场经济体制以来,我国宏观经济经历了多次波动调整,总共经历了大约七次宏观调控。其中,1979-1981年,1985-1987年,1989-1992年,1993-1997年都是紧缩性的,主要目的在于控制经济过热和通货膨胀;1998-2002年和2008-2011年的宏观调控则是扩张性的,主要应对来自外部金融危机对我国经济的冲击。

(一)1979-1981年计划式宏观调控

此次宏观调控发生在经济改革开放之初,处于从计划经济向市场经济的初步过渡阶段,也是以计划性和行政性政策进行宏观调控的初步尝试,带有较浓重的计划经济国家干预的色彩。主要采用行政性政策,要求政府各部门严格实行实物分配计划、直接冻结物价上涨等,并且主要使用了财政政策,没有货币政策;从目标上看,主要是从全面控制社会总需求出发,直接压制物价;从调控方式上看,由于市场经济刚刚起步,间接调控手段十分缺乏,所以本轮调控更多的是依靠直接干预。

(二)19841987年双紧式宏观调控

在这次宏观调控中,控制通货膨胀仍然是最首要的调控目标,全面压制投资需求和消费需求是主要手段,仍然是通过强有力的行政干预方式进行。但是与1978-1981年调控的不同在于,经济性的调控政策力度增强显著,逐步开始摸索货币政策加财政政策双调节的方法,直接的计划干预有所减少,间接调控方式和经济性调控政策逐渐被强化。在这一阶段,人民银行和财政部尚不完全具备单独制定和执行财政、货币政策的条件和功能,但是初步建立了中央银行体制,形成了初级金融市场。

(三)19891991年硬着陆式宏观调控

中央政府自1988年第四季度开始采取紧缩性政策进行调控,包括采取抑制消费的单一的、间接性调控政策,如提高存款利率、征收消费税等。但是在实际中,这些措施见效慢,无法有效抑制居民消费需求,难以达到较快降低通货膨胀的效果。随后,政府不得不采用直接的行政性调控措施,调控效果立竿见影。但是,由于政策用力过猛,经济陷入低迷状态,忽然之间由短缺经济进入到过剩经济。本轮调控的财政和货币政策的运用力度明显加大。本轮调控期间还同时推进财政、税收等体制的改革,初步建立了符合我国国情的宏观调控体系框架。

(四)19931997年“软着陆式”宏观调控

针对此轮经济过热,中央不是简单地采取压缩总需求的紧缩政策,而是根据主要目标选择有步骤、分阶段、有针对性出台宏观调控政策。首先将整顿金融秩序、治理通货膨胀确定为首要任务;同时出台一系列金融、外汇、价格、外贸、投资体制等方面的重大改革措施,并继续实行“双紧”的财政和货币政策。

本轮宏观调控特征转为依靠以财政和货币政策为核心的经济性政策分阶段逐步推进。虽然宏观调控在总体上是以紧缩性政策为主,调控对象主要侧重于总需求,但调控期间也采取了增加总供给措施。此轮调控时间较长,中间目标和操作工具多,政府比较注重政策间的相互搭配,较为准确的掌握了调控时机,避免了过去那种急于求成的短期行为,成功实现经济“软着陆”。

(五)19982002年扩张式宏观调控

本次宏观调控是我国第一次使用扩张性政策来扩大内需、推动经济增长。政府投资成为投资资金主要来源,并将投资重点放在农田水利、交通通讯等基础设施上。消费需求不再像之前调控那样被严格限制,而转为鼓励和促进。此轮宏观调控的间接调控方式逐步成为主角,直接行政干预明显减少;财政政策和货币政策手段日益成熟,形成了常用的利率、准备金率等现代市场经济国家宏观调控工具,并发挥了较好的作用。

(六)20032007年结构式宏观调控

本轮宏观调控呈现出“有保有压、阶段递进”的特点。目的是既能抑制房地产、钢铁、水泥、电解锅等过热行业,同时保障薄弱环节的发展。同时,在调控步骤上体现出三阶段特征。第一阶段的宏观调控主要是利用暂时性的行政性调控措施来规范微观经济主体行为,但实施效果不是特别理想。第二阶段调控政策力度加强、密度加大。第三阶段调控过程中经济性政策逐渐置换了行政性政策,在综合运用多种宏观调控政策进行调控的同时,推出体制改革。

(七)2008-2011年大规模刺激式宏观调控

为了帮助国内经济走出全球金融危机困境,政府的宏观调控政策前期确定的“双防”(防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀)逐步转变为“一保一控”,即在保持经济平稳较快发展的同时严格控制物价过快上涨。前期紧缩性货币政策转变为扩张性,前期稳健性的财政政策也一举转变为积极性。为了防止经济增速过快下滑,政府推出了旨在扩大内需的“四万亿”计划,随后,出台“一揽子计划”,分别涉及到财政、税收、货币、产业、消费和收入分配政策、区域经济发展以及对外经济政策等。

本次宏观调控政策力度之大、手段之多是改革开放以来所罕见的。调控效果在短期内较为明显,由投资拉动的国内经济增长较快恢复,成为全球金融危机中最快走出阴影的国家之一。但是“四万亿”投资暂时掩盖了当时宏观经济的根本问题,甚至进一步激化了业已存在的经济矛盾,如结构失衡。这些问题并不能在拖延中逐步自愈,而是必须通过大刀阔斧的改革才能彻底解决。这部分反映了宏观调控政策在短期和中长期经济利益中的权衡取舍。

二、我国宏观调控体系转型特征

(一)政府与市场经济的关系发生深刻转变

政府在从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中,逐步调整自身职能和角色定位,逐步结合“守夜人”型政府,“干预者”型政府,“市场增进”型政府以及“管理机构”型政府的优点。政府角色转变的新特征主要表现在,一方面是针对社会经济发展方式的转变,调整政府和市场的分工;另一方面,是在深化政治经济体制改革中,冲破利益结构固化的桎梏。当代的宏观经济调控理念明确了市场经济起决定性作用,政府只是要起到加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵的作用。

(二)宏观调控的对象从需求管理转向供给管理

近几年来,我国经济增长的主要问题集中爆发在供给端,经济结构失衡等问题越来越严重。调整社会供给端成为新时期宏观调控的主基调。供给管理,就是要真正依靠市场经济体制来配置全社会资源禀赋,提高既有资本、劳动力、土地等资源的生产可能性边界,通过供给端的提质增效,来引领需求端的变化。

通过全面深化改革,消除已经桎梏经济发展的旧制度、大障碍,为微观经济主体减轻负担。减负,不仅要从降低微观主体税收负担入手,还要注重减少行政审批对经济的制约,减少市场要素自由流动的障碍和成本。同时,在建立国家自主创新体系目标的指导下,深刻激发全社会的创新、创造力,提高我国经济的科技含量,提升制造业的价值含量和不可替代性,真正将我国经济从粗放型增长扭转向集约型增长。

(三)宏观调控方式注意规则性和灵活性搭配

过去,政府政策坚持规则性,强调政策的稳定性而放弃灵活性,容易僵化处理现实问题。而以政策的灵活性为主,则可能带来政府过多干预经济,甚至由于政策的时滞性给经济带来更大波动的后果。因此,我国宏观调控在经验积累的基础上,逐步转向以规则为基础兼顾灵活性的调控方式。以规则为基础,但也要有一定的灵活性,不能让规则束缚住调控的手脚;同时,不能只强调政策的稳定性和持续性而忽视政策的灵活性。在处理这两者之间关系之上,是要首先明确宏观经济调控的目标,处理好稳定就业、经济增长、稳定物价和内外平衡四者间的关系。在目标安全运行范围内,按照既定规则行事;当目标已经超越安全运行的边界时,动用灵活的调控政策来应对形势日新月异的变化。

(四)宏观调控目标进行简化

虽然,我国宏观调控的目标仍然集中在稳增长、调结构和控物价上,但在新时期,促进和稳定就业成为新的调控重点。这是因为稳增长一般通过相应的财政政策和货币政策刺激社会总需求,特别是通过基础设施建设来刺激投资增长。但是随着我国经济发展水平的不断提高,经济结构的不断调整,政府稳增长的能力并没有显著提升,反而稳增长的效率是有所下降的。

其次,实事求是的来看,对于错位的经济结构来说,这并不是政府单凭自己的能力就可以完成的事。经济结构调整不动实际上是市场机制在这里没有发挥重要作用,社会资源无法按照真实价格自由流动。所以,调结构更多的是要依靠市场机制提供的激励机制和竞争机制,淘汰落后产业,激励新兴产业。虽然从长期来看,未来经济结构调控要更多地依靠市场机制,但是当前,宏观调控还需要承担调结构的任务。

最后,随着我国城镇化水平的不断提高,进入城市的农民越来越多,再加上第二产业和部分第三产业的就业吸纳能力有所减弱,就业问题将成为摆在我国政府面前更为紧迫的议题。因此,未来政府要把促进和稳定就业放在宏观调控的突出位置。在稳定物价和稳定就业的目标取舍中,依据实际经济情况,各有侧重。

(五)界定政府权力和行为规范

优化和完善宏观调控系统,首要前提是对宏观调控主体的权力和行为进行界定和规范。提高政府宏观管理水平的要求之一便是对政府进行简政放权。最大限度减少中央政府对微观事物的管理,取消对市场机制能有效调节的经济活动的审批,提高对保留的行政审批事项的效率,对其进行科学规范的管理。提高政府宏观管理水平的要求之二就是要依法行政。科学立法,在《宪法》的范围内对行政工作涉及到的重点工作事项、重要工作环节规定制定法律法规,以此制约、规范行政运行。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为完善宏观调控体系提出宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,减缓经济周期波动影响,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,防范系统性区域性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展。由此可见,新的宏观调控体系对国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能对实现经济持续健康发展的定位提出了更高要求;对产业、价格等行政干预的手段更倾向于市场化调控,充分发挥财政政策和货币政策的作用;更快地推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。随着改革的深入推进和政府宏观调控能力的提高,我国宏观调控体系将向着更高效、更符合市场规律的方向迈进。

三、政策建议

第一,加强对调控相关部门人员的知识培训。进一步提高相关调控部门人员的业务素养,特别是进行有针对性的宏观经济知识培训,提高工作人员对市场经济的认知水平,提高对宏观经济形势的研判能力和政策研究能力。

第二,提高宏观调控的协同性。加强中央政府和地方政府间协同性。加强对宏观经济形势判断的一致性,扩大沟通与交流范围;协调不同级别政府间对宏观调控目标的选择和排序;增强财政、货币、税收等不同部门政策的协同性,降低互相矛盾、调控低效的局面。

第三,提高开放性宏观调控意识。在经济全球化的潮流下,改变之前宏观调控内部化的思维方式,深刻认识到全球经济失衡等问题对我国的影响,提高宏观调控对全球化的适应能力,及时反映国际形势新变化,加强与他国的政策沟通。

第四,推进宏观调控法制化进程。抓紧推进宏观调控主体的调控程序法制化研究,在合适时机推出我国的宏观调控法,从法律上明确宏观调控的相关法律内容,并以相应的规章辅助宏观调控法的执行。



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