构建国家住房储蓄制度的思考

来源:经济预测部   作者:邹蕴涵   时间:2016-07-08

目前世界上较为通行的住房金融制度包括住房抵押贷款制度、住房公积金制度以及住房储蓄制度。住房抵押贷款制度以美国最盛,发展出一套较为完善的、高度发达的抵押贷款体系,通过抵押贷款一级市场和抵押贷款二级市场的有机结合,为信用资金的运行提供有效市场。住房公积金制度以新加坡为代表,自1955年实行以来,实质上是政府推行的一种强制储蓄制度,只要有工资收入者必须同雇主一起将收入的固定比例缴存以便未来购房使用。而住房储蓄制度自战后德国建立以来,成为满足住房融资需求的另一种体系。目前在我国,除了住房抵押贷款外,住房金融制度主要学习了新加坡的住房公积金制度。面对新形势、新问题,建立住房储蓄制度、建立国家住房银行已经成为我国住房融资体系完善的方向。

一、三种住房金融制度的比较

从贷款额度上来说,按揭贷款制度受所购房屋金额以及宏观经济政策的限制,但是从理论上说,没有明确限制,只要有能力,即可多贷款。从贷款时间上来看,按揭贷款只要符合商业银行的要求时,即可做到随用随贷,没有其他限制。从贷款利率上看,按揭贷款属于商业贷款,贷款利率随着市场供求而波动,具有一定的利率风险。公积金制度和住房储蓄制度在这些方面与按揭贷款制度形成对比。这两种制度的贷款额度是按照个人缴存额度而来,按照取得对等的原则获取贷款,并且贷款时间上也有所限制,必须满足一定缴款期限后才能使用。但是贷款利率一般都低于市场利率,比按揭贷款要更有吸引力,能更好地为中低收入人群提供住房融资需求。

在制度的定位上,住房抵押贷款制度面向符合收入要求的人群,其基本属性是商业性的、资本性的;住房公积金制度主要面向的是城镇中有固定职业和稳定收入的群体,其基本属性带有政策性和强制性;住房储蓄制度则是一种政府扶持的公益性和互助性住房融资体系。与住房抵押贷款制度相比,住房储蓄制度的非盈利性更明显,互助合作性更明确,住房储蓄银行并不以商业盈利为目的,区别于一般的商业银行。

与住房公积金制度相比,住房储蓄制度更具有合同储蓄性质,储户根据自己的住房需要和储蓄能力与住房储蓄银行签订住房储蓄合同,日后凭借这份合同,从住房储蓄银行获得贷款,参与人的存贷款金额及方式有不同合同文本保障,相比于公积金更具灵活性;从运营管理来看,住房公积金主要委托商业银行进行运作,贷款利率跟随市场利率调整,贷款期限影响贷款利率,而住房储蓄制度则是专款专用,贷款利率并不随行就市,也与贷款期限无关。住房储蓄制度一般的合同贷款期限都较商业抵押贷款和公积金贷款更短,所以每月还款压力相对更大,这样便于一个参与人贷款还完后快速的帮助其他参与人购房。

总体来说,这三种住房金融制度在功能、定位、目标等方面具有许多不同但又有相互补充,成为世界上主流的住房融资体系。并不能说哪种制度更有效率,而应该说三者互为补充共同发展,才能够为不同收入水平和住房需求的居民提供有效率的融资支持。

二、我国建立住房储蓄银行的历史尝试

事实上,我国对住房储蓄制度的探索和实践可以追溯到20世纪八十年代。在房改初期,央行于1987年批准在烟台、蚌埠两市试办城市住房储蓄银行来配合住房制度改革的需要。

烟台和蚌埠的住房储蓄银行的建立初衷是专门办理与房改配套的住房基金筹集、住房信贷以及结算等政策性金融业务,在当时还没有任何商业银行办理贷款的环境下,具有一定的试验和进步意义。当时住房储蓄银行的资金来源主要是当地企事业单位缴存的住房基金以及当地居民的活期存款。但是到了1989年,政策限制所有银行不得批准房地产开发贷款,住房储蓄银行的业务陷入困境。为了走出困境,烟台住房储蓄银行向央行申请开展工商业企业贷款业务,从这时起,住房储蓄银行已经从建立的初衷开始转向商业银行经营模式。直到我国住房公积金制度建立,这两家住房储蓄银行将其住房融资基本职能交予当地住房公积金管理中心,自身逐步转向商业银行发展道路。2000年,蚌埠住房储蓄银行被当地城市信用社合并;2003年,烟台住房储蓄银行进行股份制改造,正式成为股份制商业银行。

这次尝试失败的主要原因在于住房储蓄银行定位不清,究竟是商业银行还是政策性银行的问题并没有明确。如果是商业银行,那么就应该在业务经营和竞争范围上比实际更宽泛;如果是政策性银行,那么应该有相应的政府扶持,如国家开发银行。失败的原因还在于缺乏竞争优势,运行制度不完善,既没有体现出住房储蓄业务的特点,又没有其他商业银行多年来形成的物质基础和经营经验。因此当住房公积金制度出现时,不成熟的住房储蓄就被即刻取代,并未发挥出应有的作用。

在这次尝试后,直到2004年我国才出现真正意义上的住房储蓄银行。20042月由中国建设银行与德国施豪银行共同合资的中德住房储蓄银行在天津成立,成为国内唯一一家从事住房储蓄业务的专业银行。2011年,中德住房储蓄银行首家分支机构重庆分行开业,其主要经营目标仍然是以支持保障房开发建设、住房储蓄信贷为主。这意味着在天津起步的中德住房储蓄信贷业务实现了跨区域发展。

与烟台、蚌埠的住房储蓄银行相比,中德住房储蓄银行建立在更为完善的外部环境下,比20世纪80年代末90年代初的市场环境有了非常大的发展。并且其住房储蓄业务以德国住房储蓄银行为母本,完全实行资金封闭运转、执行固定存贷款利率的运作方式。在德国先进、成熟的业务技术和经营管理经验指导下,发展呈现出欣欣向荣之势。但同时也应注意到,中德住房储蓄银行还未成气候的原因不是单一的,住房储蓄制度不被人熟知,公众心存疑虑都对其发展产生了负面的影响。因此,以中央政府的名义建立住房储蓄制度,建立国家住房银行,是下一步完善我国住房金融制度的方向。

三、对建立国家住房储蓄制度的思考

住房储蓄制度本质上是一种互助合作的非盈利性组织,其呈现形式可以是一个集体内部成立的互助合作社,也可以是国家范围内的国家住房银行。互助合作本身就要求个人出资、集合资源、存取权利对等的内涵,形成个人资源和集体资源在时间维度上的调配。根据其他国家的发展经验,住房储蓄银行需要按照合同约束、先存后贷、利率固定、专款专用的原则来运行。

运行模式的选择。德国的住房储蓄制度是封闭性运行的,即住房储蓄银行的资金只能够用于向自己的参与人发放贷款,不能挪作他用,这样使得住房储蓄银行不受资本市场波动的影响。法国的住房储蓄制度则采取开放性运行模式,并没有专门的国家住房储蓄银行,而是由商业银行和储蓄银行提供住房储蓄贷款业务。并且,参与人的存款资金可以用于贷款需求,也可以用于直接投资于资本市场(如法国的抵押债券市场)来获得收益。根据我国的实际情况,建议住房储蓄制度应主要学习德国经验,建立封闭的专业性的国家住房储蓄银行,保证我国中低收入居民的购房需求。

基本运行机制。参与人根据自己的住房需要和储蓄能力与住房储蓄银行(比如国家住房银行)签订协议,协议的主要内容包括参与人按时交纳款项达到一定期限,住房储蓄银行承诺在参与人达到交款期限后在将来的某一时间为其提供住房贷款,即住房贷款的获得是以事先的存款为基础。住房储蓄合同额由存款额和贷款额两部分组成,其中存款额包括参与人存款、存款利息以及政府奖励额三部分,规模约占合同额的50%。住房贷款的利率一般低于资本市场利率,并且固定,并不随着贷款期限的长短而不同。

合同执行的三个阶段。对于参与人来说,住房储蓄合同的执行应该分为三个阶段。首先是获得贷款资格前的存款阶段,参与人需定时足额缴纳合同约定存款额度。然后是获得贷款资格后、取得配贷资格前的等待阶段。所谓配贷,就是住房储蓄银行将住房贷款合同额发放给参与人。配贷资金的来源包括存款、利息、补贴资金、还款额以及在必要的情况下从商业银行拆借来的资金。可以说资金量在一定时间内大致有限,所以参与人需要在取得贷款资格后排队等待,住房储蓄银行按照既定规则按序发放。最后一个阶段是参与人获得住房贷款,用于住房消费。在这一阶段,参与人应该同银行再签订一份正式贷款合同,按照贷款担保要求,采用所购住房抵押或其他抵押、质押等方式对住房贷款进行担保。这份合同不等于住房储蓄合同。

合同的不同类型。在实践中,应该根据不同参与人的能力和需求,设计不同的住房储蓄合同。以月度存款比率(月度存款占合同额的比例)为基准,根据存取权利对等原则,设计有差异的合同条款,在达到配贷条件时间、最早得到配贷时间、评价值系数、月度还款比例、最长还款期限等指标上做出区分,适应不同人群需求。月度存款比率越高,则达到配贷条件时间越短,最早得到配贷时间越短,评价值系数越高,月度还款比例越高,最长还款期限越短。但是,不同类型合同的贷款利率是一样的,不存在任何差异。还需注意的是,不同合同类型间是否可以转换是要根据合同类型而定,应该确认某些合同间可以转换,而某些合同间不能转换。

参与人的或有权。参与人同住房储蓄银行签订的住房储蓄合同还赋予了参与人或有权。参与人在满足申请贷款条件后,可以根据自身情况自行决定是否申请贷款;并未申请或者未接受住房贷款时,参与人可以自愿取出存款,并获得相应的存款收益,用于自身其他消费,存款利率也应同贷款利率一样为固定利率。放弃配贷的参与人应根据合同向住房储蓄银行支付一定费用(比如合同服务费),除此以外,并无其他限制。根据他国经验,参与人还应可以在合同存续期内将配贷资格通过合同转让给予他人,达到合同执行灵活,具有较好流动性的目标。

政府的激励政策。在建立国家住房储蓄制度的过程中,政府起到了非常重要的作用。与公积金制度不同,政府的作用并不是体现在通过法律手段保障强制缴费上,而是在住房储蓄银行的运行中,通过多种鼓励政策,激励个人为解决住房需求而主动积累资金。政府的激励政策应该包括对中低收入人群的住房储蓄基金奖励以及相关税费的减免或补贴。比如德国对于需纳税的年收入不超过25600欧元的住房储蓄参与人,根据其缴纳存款及利息额发放一定比例的奖励金,鼓励个人多交存款多使用住房储蓄。除此以外,政府还应该对存款利率进行适当补贴,以激励个人参与住房储蓄。在这里需求特别注意的是,政府激励政策是否会对宏观经济,特别是资本市场产生影响主要取决于资金运作模式。如果是法国开放式运作,那就必须重视政府政策的影响效应。德国封闭式运行就不存在这个问题。

四、适时建立住房储蓄制度的意义

对于我国来说,如何保障居民的住房需求,特别是中低收入人群的住房需求一直是重要的课题。在新常态下,如何保持居民的住房需求、支持住房融资需求也是制度创新的重要课题。建立住房储蓄制度不仅有利于保障中低收入人群住房需求,也有利于促进社会征信体系建立。

一方面,能够完善我国住房金融体系,保障中低收入人群住房需求。近几年来,公积金制度暴露出来诸多问题,在机构、运行和管理方面存在很大漏洞。比如机构设置中中心隶属关系不明,住房公积金管理中心有些列入行政事业单位,有些列为企业;运行方式存在委托-代理问题,缴存归集问题以及属地化管理问题;管理使用效率不高,监管机制不完善,挤占、挪用公积金现象时有发生,资金沉淀多,存在着巨大的安全隐患。在这样的背景下,大力发展商业抵押贷款和建立住房储蓄制度成为必由之路。但是对于商业抵押贷款来说,它需要根据商业银行经营和市场规律发展,因而更青睐于高收入人群。所以,建立住房储蓄制度是提高中低收入人群解决住房需求能力的有益选择。住房储蓄制度更低的贷款利率,固定的贷款利率,自愿存款、公平贷款的原则能更有效的让中低收入人群获得住房融资,并保持稳定的未来还款预期,更好的规划个人生活和消费。

另一方面,促进社会征信体系建立,完善个人信用制度。住房储蓄银行在合同执行的不同阶段都需要个人信用的支持,并不是简单的储蓄-放款流程。特别是在获得贷款资格等待放款的过程中,住房储蓄银行会按照严格的参与人资格评价体系,通过参与人的存款时间和存款额等指标为参与人排序,决定放款时间。这在客观上促进了个体信用制度的完善,有利于培养个体的个人信用意识。对于整个社会,特别是金融机构来说,住房储蓄银行也为社会征信体系的建立提供了重要支持。它的放贷行为可以在一定程度上成为“信号灯”,间接显示个体的收入情况、支付能力、资产状况等关键信息。

应该说,借鉴国外住房金融制度的经验,在单一的公积金制度上拓展居民住房融资渠道,适时建立住房储蓄制度在当下的中国具有重要意义。



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