“一带一路”战略风险评估及应对建议

来源:经济预测部   作者:魏琪嘉   时间:2016-06-03

一、地缘政治之“险”

“一带一路”沿线地缘政治关系错综复杂,是大国战略博弈的敏感区域。沿途各国的战略判断及其政策立场影响着“一带一路”战略的推进。

1、美、日刻意的战略排挤

“一带一路”与美国“新丝绸之路”具有潜在竞争关系,对日本主导的亚洲开发银行构成现实挑战,与美、日的“亚太再平衡”政策形成战略冲突。美日对“一带一路”战略的“抹黑”、“唱衰”、“分化”、“干扰”存在必然性,其进行战略排挤的手段可能通过“五个利用”来进行:利用与沿线国家的特殊关系怂恿民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”搅局;利用我与东南亚国家的海洋主权争端,挑唆有关国家制造事端;利用沿途部分国家的国内反对派搞“二次革命”,破坏和平稳定从而制造障碍;利用基础设施建设的环保、劳工标准等,诋毁攻击“一带一路”战略;利用亚行基建项目与中国展开竞争。

2、俄、印客观的战略疑虑

俄罗斯、印度作为“一带一路”重要的节点国家,虽然已经意识到该战略对推动本国经济发展的有益之处,但同时也存在诸多疑虑。从俄罗斯方面看,担心“一带一路”分化俄罗斯倡导的欧亚经济联盟和干扰俄罗斯主导的“后苏联”空间经济一体化,是俄罗斯主要的战略疑虑。从印度方面看,“一带一路”的第一步就是建立中巴经济走廊,增强中国与巴基斯坦、阿富汗之间的经济联系。经济走廊一旦建成,印度通过笼络阿富汗制约巴基斯坦的努力或将付诸东流。担心被中国包围,担心南亚地区现有的平衡被打破是印度对“一带一路”战略的主要疑虑。俄、印这种担忧自身地缘政治格局因经济格局变化而被改变的心态,很有可能对其现有的合作立场造成负面影响。

3、中亚、西亚国家被动的战略摇摆

目前,中亚、西亚国家对“一带一路”普遍持欢迎态度,其战略目的是通过融入“一带一路”繁荣本地区经济,从而摆脱俄、美、欧对该地区的控制。但是,这些国家参与“一带一路”的战略定力可能受到各种因素的干扰。一方面,政治风险影响其积极参与“一带一路”的定力。中亚、西亚国家正进入政治风险上升期,即将开展的新一轮大选对政治稳定性是一场严峻考验,反对派势力大、对现任政府冲击力强是客观事实,“一带一路”战略面临在这些国家被搁置的风险。此外,安全风险可能使这些国家无暇他顾。地区种族、民族、宗教等问题相互混杂、交织联动,严重影响社会稳定的同时,极有可能抵消其参与“一带一路”建设的战略积极性。

二、投资安全之“患”

如果说地缘政治风险尚且只是“肘腋之患”,具体而又复杂的投资风险则可能是真正的“心腹之忧”。项目投资是“一带一路”落地的支撑,资金、法律是衡量投资安全程度的重要因素。“一带一路”沿线60余个国家,经济发展程度、政治体制、法律体系千差万别,支撑“一带一路”战略而进行的对外直接投资将在异常复杂的环境中进行,保障投资安全是最直接最现实的问题。

1、资金来源不确定性强

顺利为项目建设融资是“一带一路”建设的重要瓶颈。“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家,这些国家自身原本就缺乏充足的资金用于相关投资,私人部门与境外主体出资有限,从而使得中国政府不得不成为主要出资者。据亚洲开发银行(ADB)估算,“一带一路”亚洲部分的基础设施建设每年至少需8000亿美元。仅依靠国家开发银行、亚投行与丝路基金不可能弥补如此大的资金缺口。显然,资金来源的不确定性已成为“一带一路”战略的掣肘,单一的投融资模式也难以满足项目建设的需要。

2、法律、法规风险影响投资安全

首先,是法律、法规的一致性问题。沿途国家如哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国家不是世界贸易组织成员,这些国家有关法律、政策不受世界贸易组织法律制度的约束,其许多法律规范、政策与世界贸易组织要求不一致,在通关程序、技术输出/引进、反倾销政策方面存在壁垒。

其次,是法律、法规的完善性问题。有些国家缺乏立法基础与条件,人治多于法治,执法机制不健全,依法合规难度大,存在利益寻租空间。在法律不健全的背景下,外国投资可能被强制国有化,基础设施或厂房如受到战争破坏将无人承担相应责任,部分国家可能出现主权信用违约。

最后,是法律、法规的连续性问题。沿线国家极有可能为了维护本国产业安全不断调整相关法律政策,政策的反复变动对市场化投资势必造成影响。例如蒙古国2000-2010年数次对其《矿产法》进行反复修订和调整,导致中国对蒙矿业投资多次出现波动[[1]]

三、一拥而上之“乱”

从国内的角度看,在国内经济减速换挡之际,各省市寄希望于“一带一路”为地方经济发展提供强劲动力的愿望非常迫切[[2]]。总的来看,高唱赞歌的多,风险评估的少,计算盈利的多,估算损失的少。在政绩考核机制尚未完全调整到位之时,应谨防各地在融入“一带一路”战略的过程中出现“一拥而上”的局面。

1、抢“定位”

为凸显本地区在“一带一路”战略中的重要性,“起始点”、“桥头堡”、“战略支点”被很多省份用来形容自己在“一带一路”中的定位。争抢定位更多是为了提升知名度,背后缺少坚实的机制支撑,也缺乏对自身优劣势的准确分析。将本省资源与沿途国家的产业结构、市场容量、产业升级趋势做好对接,提升区域产业配套能力才是各省在融入“一带一路”中应该着重考虑的战略性问题。

2、抢“项目”

实地调研中发现,不少省市在对“一带一路”的理解上稍显狭隘,认为“一带一路”就是项目建设和投资,只要能上几个“大工程”“大项目”,就是成功地融入了“一带一路”战略。显然,这种思维模式没有突破凯恩斯主义的理论框架。应该意识到,中国通过项目建设推动战略落地,更重要是为了拓展中国资本和技术的世界影响力,而贯彻这一战略的主体是企业,中坚力量是地方政府。项目即便被争取过来,如果缺少配套,缺少切合实际的规划,仅仅依赖“体制内”的能量来开创“一带一路”新局面难度很大。

四、债务风险之“忧”

在国内债务水平居高不下之际,利用传统融资模式开展“一带一路”基础设施投资建设,将推高负债水平。然而,现阶段采用的债务置换模式对存量债务进行展期的做法本身就存在风险。

1、国内债务水平居高不下

数据显示,各地方“一带一路”拟建、在建基础设施投资规模约为1.04万亿,以2-4年为项目建设周期,平均每年投资金额在3000亿左右[[3]]。然而,中国目前的社会负债率已经超过世界平均水平。麦肯锡2015年报告估算,2014年年终的时候政府负债、企业负债和家庭个人负债已经达到GDP2.8倍。与高负债形成对比的是,财政收入由高速增长转为中低速增长,2014年全国一般公共财政收入增速以8.6%的速度创下23年来新低,首次进入到个位数区间。在此背景下,推进“一带一路”建设增加基础设施等投融资,应慎之又慎,对项目进行充分的评估,对融资渠道和成本收益做充分的规划,防止因推进项目建设而推高债务水平,从而引发社会债务危机。

2、债务置换不当或将引发“多米诺骨牌”效应

目前很多地方政府通过信托公司等金融中介置换政府债务,信托公司以项目融资者身份在资本市场以较高利率进行项目融资。这种置换方式,固然是调动了金融机构参与置换债务的积极性,但是本质上仍然有“拆东墙补西墙”的隐忧,实质是将债务进行变相展期,延长债务链条,未来一旦发生系统性风险,很容易引发“多米诺骨牌”效应。

五、应对风险之“策”

“一带一路”战略要真正落地,必须做好风险评估,建立一套可接纳、可互动、可互补、可操作的风险防范机制。应立足于风险防范,先易后难,做实做细政府间合作,加快完善“一带一路”的制度保障。

1、整合数据,评估风险

“知己知彼,百战不殆”。完善国别风险评估,建立国别资料库和数据库意义重大。建议建立国别数据库,整合分散的数据资源,把沿线国家的经济概况数据化、指标化,为风险评估做好数据储备。建议制订《“一带一路”沿途国家项目建设指导意见》,建立项目建设储备制度。工作可以分为三步展开:第一,利用我驻外使领馆、中资企业、驻外金融机构的海外信息优势,分门别类整理国情信息。第二,将信息反馈至国内,由政府、智库、企业三方合力,共同编制《沿途国家投资开发指导意见》,构建“一带一路”投资信息数据库。第三,将上述信息通过政务专网与地方政府进行共享。

2、上下路线,“两轨”同行

“国之交在于民相亲、民相亲在于心相通”。争取沿线绝大多数国家和民众对“一带一路”战略的理解至关重要,同时应摒弃那种“只唯上、不唯下”的做法。一方面,继续与沿线国家政府进行深入沟通,形成机制化的沟通管道。另一方面,加强与当地非政府组织(NGO)联系,可以考虑通过项目建设本地化的方式,将项目建设与职业技能培训、劳工招聘等事项结合起来,让项目建设惠及民生和就业,争取更多民众支持。通过两轨并行的方式,让中方的基础设施建设项目赢得当地政府、民众、项目投资者的共同认可,实现经济效益、生态效益、民生效应、社会效应四轮驱动的良性局面。

3、坚持原则,亲诚惠荣

对美、日,管控分歧,避免冲突。一是加强战略制衡,在亚投行、国际反恐合作、朝鲜半岛问题等国际事务方面进行沟通,客观上起到战略制衡的作用,让美、日有所忌惮。同时,尽可能与其国内的财团、大公司沟通,减少利益对抗,使之朝向至少不妨碍或少妨碍“一带一路”建设的方向发展。

对俄罗斯和印度,共享收益,共担风险。加强战略磋商、地方交流,推动民间智库的交往,探讨合作开发、经营的可能性。

对于其他国家,海陆统筹、东西互济。将政治关系优势、地缘毗邻优势、经济互补优势转化为务实合作优势。构建双边为主、多边为辅的政府间交流机制,实现“一带一路”战略与沿途国家发展战略的有效对接。

4、多元融资,破解瓶颈

成立多边金融机构,解决资金瓶颈。除了亚洲基础设施投资银行和丝路基金外,多渠道拓宽资金来源:一是与金砖国家开发银行、上合组织开发银行和中国-东盟投资基金合作,形成一套“利益共享、风险共担”的金融决策机制,为“一带一路”建设提供资金保障,重点做好贷款风险的评估工作。二是引导民间力量进行海外投资。加速推进PPP融资模式,变政府主导为政府、民间双轮驱动。三是开发多种多样的金融产品,如对外担保、混合贷款、丝路债券等,通过金融创新疏通融资管道。

5、统筹规划,做好衔接

科学合理规划,做好央、地两级规划的对接、评估工作。建议中央在汇集地方关于“一带一路”规划信息的基础上进行统筹,对不适当的理念、不合理的定位、不完善的项目果断说“不”,指导地方在充分发挥积极性、挖掘本地资源优势的基础上科学制定相关发展规划。

6、加快转型,倒逼升级

我们开展“一带一路”建设,应充分发挥该战略对我国制造业转型升级的倒逼作用,推动国内制造业转型升级。通过开展国际产能合作,提升中资企业对外经营、对内管理的水平,提升中资企业特别是制造业企业提升产品结构、提高质量和进行科技创新的意愿,加快中国产品进入国际市场的中高端,在国际产能合作的大潮中,打造出一批中国制造业转型升级的领头羊企业。否则,“一带一路”战略帮助沿途国家提升竞争力后,我国企业的竞争力反而会加快丧失,离“共赢”的格局可能越来越远。



[1] 张洁编著,《中国周边安全形势评估,2015》,2015年社会科学文献出版社,第198页。

[2]包括新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、重庆、云南、四川等17个省区市将丝绸之路经济带战略列入了2014年度《政府工作报告》中。这17个省市经济规模之和占全国比重高达56%

[3] 数据来源于中国证券报。



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