土地流转制度改革要因地制宜、适度创新

来源:经济预测部   作者:邹士年   时间:2015-08-21

经中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》于1120日正式出炉,这是我国目前对于土地流转方面最新也是最符合当前我国经济社会发展需要的土地流转政策。但是,由于政策是从全国整体情况来制定的,而每个地方由于经济和社会发展水平差距较大,城镇化水平和农民的市场化观念水平也有较大的差距,因此各地土地流转切忌不顾实际、不考虑老百姓感受和利益的,大跃进式的强制流转。

一、当前推行土地流转制度的可行性和必要性

土地流转是指土地使用权流转,土地使用权流转的含义是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。

推行土地流转制度的必要性

首先,土地流转有利于逐步缩小城乡差距。长期以来我国的城市国有土地使用权转让已形成系统的法律规则和市场运行机制,但是,农村集体土地使用权的流转尚未形成系统的法律法规,这在一定程度上制约农民收入的增加,尤其是财产性收入的增长。农民通过对土地使用权的流转,也就是对土地承包经营权的流转,一方面在转让过程中获取相当于财产性收益,充分分享我国城市化和工业化的成果;另一方面,农民自身从土地中解放出来,成为职业农民或者工人,获取劳动性收入。这些都对缩小城乡差距非常有利。

其次,土地流转有助于开启城乡一体化进程。由于土地可以通过流转带来收入,增强农民对于土地使用的节约。这样,一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费,推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬;另一方面“宅基地换住房,承包地换社保”,有利于提高农民非农转移的稳定性,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。

再次,土地流转加快农村的市场化水平,有利于要素的优化配置。我国当前实行的社会主义市场经济就是要发挥市场在资源配置中起决定性作用。而农村主要的要素就是土地和劳动力。如果不实现土地和劳动力资源的市场化配置,占我国人口绝大多数的农村地区就不是真正的市场经济,也就根本无法实现土地、劳动力资源的优化配置。如果土地不能流转,就不能使得土地向种田能手集中,不利于农业生产力的提高及农村产业结构的调整和土地的适度规模经营,无法实现土地的市场化配置。同时,也不利于将过剩的劳动力从土地上解放出来,不利于劳动力在城乡间自由流动,以达到最优配置的目的。

此外,土地流转还有利于推动农村金融服务的发展。当前,农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后,影响农村经济发展。而宅基地及其建筑物的流转和抵押,无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化,繁荣农村金融市场,进而推动农业经济发展。

推行土地流转制度的可行性

首先,现行的法律和政策已经允许承包经营权有限制的流转。全国性的立法《农村土地承包法》《土地法》《担保法》等相关法律及司法解释都有对土地承包经营权的流转问题的相关规定。2004年,国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》,其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定,强调“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”同时,在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验,并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。地方性立法走在全国立法的前面,为全国范围内的立法提供了示范作用,这反映了现实对于土地流转的迫切需要。

其次,实践中有限制的流转现象大量存在并得到了认可。当前,随着我国城镇化的不断推进,很多城镇化水平较高的地区,农业劳动力转移速度较快,进城的农民与留守农村的农民之间进行的土地转让、转包每天都在大量发生。很多以土地为中心的股份合作制、股份制农场等情况,实际上也属于承包经营权的流转。而且,这种转让也得到了一些地方法规的认可。因此,承包经营权的流转已经成为一种大量发生的客观现象。这在当前的市场经济大环境下,这种大量存在的流转现象显然不能去禁止它,而应该制定相应的法律法规去规制、完善这一现象,使其在保障农民基本生活的前提下,使农民得到更大的收益。

二、盲目推行土地流转制度存在的问题

第一,不顾地区经济、社会发展水平大跃进式的盲目流转。土地流转在现实中应该是与当地发展水平相适应的,更应该是一个渐进的过程,不能脱离国情、农情和当地的区情。当前很多地方政府为了流转而流转,甚至把土地流转当做一种政绩来做,一哄而上进行土地流转,对于土地的流转没有很好的与当地农业发展和产业发展规划相结合。在一些地方甚至出现农场主通过土地流转,将土地经营权抵押从银行贷了一笔款,然后携款逃走的案例。也有不少人盲目投资,满腔热情地到农村承包土地,实际并不善经验农业,结果给自己和农户造成损失。

我国人多地少,农村情况千差万别,在一些发达地区,城镇化水平相对较高,大量农民变成城镇居民,土地流转自然就顺畅。而在大多数城镇化水平还较低、经济和社会发展水平不高的农村,今后相当长时期内,普通农户仍占大多数,农民非农就业机会有限,土地承担着农民的就业、社保等功能,如果大跃进式地强推流转,硬把农民挤出土地,会带来一系列社会问题。

第二,忽视农民作为土地使用权益人的想法,粗暴流转。当前在很多地区部分群众恋地情结严重,尤其是经济和城镇化水平较低地区这部分农民在土地流转存在以下几种想法:一是不想流转。部分群众种田不计人工成本,认为自己经营比流转后得到的收益更多,宁可自己粗放经营,也不想流转;二是不愿流转。由于一些地方的土地流转价格较为低廉,群众不愿意低价流转土地;三是不敢流转。部分群众缺乏在城市和企业就业的能力和技能,本地第二、三产业吸纳农业剩余劳动力的能力不足,部分群众担心“失地”后“失业”,不敢流转。

第三,土地流转模式在创新过程中仍然还存在一定问题。我国一些地方在土地流转试点中也摸索出一些创新模式,但是当前来看创新上还存在一定问题。我国由于土地资源稀缺,地少人多,耕地保护形势严峻,部分流转模式创新改变农村土地用途,如农用地流转后转变为非农建设用地,农用地流转后用途非粮化,多表现为耕地变为园地等其它农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。创新流转模式中农民的利益诉求难以得到充分满足,尤其是外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地,到期收回后很难继续用于农业生产,影响了农民的生计,农民的权益受到损害。

另外,农村金融创新不足成为制约土地流转重要因素。发展农业,就必须有资金的积累和投入,发展现代农业,实现规模经营更是如此。但事实上土地流转的金融支持力度不够,农业融资难的问题,已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。

第四,地方政府对于土地流转的服务还需加强。有序推进土地流转,政府既不能越位,违背土地使用权转让主体的意志包办流转,也不能缺位,放任不管。当前全国2/3的县和乡镇没有土地流转服务平台,有近40%的土地流转未签订合同。服务水平的低下既影响土地流动的进程也影响土地流转的质量和效果。

三、因地制宜推行土地流转制度的保障措施

第一,坚守土地流转的底线,有序推进土地流转。要坚持农村土地集体所有,坚持依法自愿有偿,保护农民承包权益,不能搞大跃进,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产,重点支持粮食规模化生产。首先要认真搞好土地登记确权、做好政策宣传和引导。农村土地经营权流转是深化农村改革的重要内容,不可操之过急。其次各地要根据当地农业产业化的发展布局和规划,结合当地产业实际,因地制宜对特色农业产业进行统一规划和科学部署,根据经济发展状况与规模经营情况进行分步调整,既保证集中成片经营规模效益又起到带动示范作用,保证土地使用高效不浪费,实现土地流转的逐步有序推进。再次,要以土地流转为抓手,通过专业合作社带动、龙头企业推动、社会资本撬动,实现集中连片规模化经营,进一步提高农业生产效益和附加值,进一步加快农业转型发展步伐。

第二,尊重农民意愿,保护农民利益。土地流转事关农民的切身利益,农民是土地流转的主体,更是受益者。在土地流转过程中,尊重农民的意愿,政府绝不能强推、下指标、定任务、垒大户,流转不流转、流转多少,要由农民自己做主,由农民说了算。村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转,禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。严格按照《意见》提出的,土地承包经营权属于农民家庭,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。当然,强调土地流转要尊重农民意愿,并不意味着党员干部不起作用、政府不作为,而是要发挥好引导、促进和服务的作用。基层干部要做好政策宣传,把土地流转的目的和好处告诉农民,坚持依法、自愿原则,有序推动农村土地流转。

第三,鼓励创新土地流转形式,推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下,因地制宜,允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转,也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农民以多种形式长期流转承包地,鼓励通过互换解决承包地细碎化问题,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。

农村金融机构应加大金融创新力度,建立多层次、多渠道的农村金融机构体系,大力支持农村土地流转。出台对土地流转方面贷款配套政策,发展农村土地承包经营权抵押和农村房屋抵押信贷业务。创新发展诸如农业保险、金融担保、租赁、信托等非传统银行业务,使其更有利于土地流转及农业产业提升的需要。采取支农周转金的形式对农地规模经营者给予资金支持。加大信用环境建设力度,加强农村地区信用体系建设。激活土地融资功能,以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口,创新土地抵押权制度,激活农村金融市场,实现土地资本化。

第四,加强土地流转服务体系建设。从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目,新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜,引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制,要求各地在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施等。

建立、健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构,设立专门的农业技术员制度;建立健全专业的农产品市场流通体系,完善农业信息收集和发布制度;提供优惠政策支持农用生产资料企业的生产,满足农户的农业生产需求,规范整治农村市场流通秩序,严厉惩处参与流通、销售的各种制假、售假行为;加强农村土地流转的登记制度建设,规范土地流转合同的文本;建立农村土地承包和流转的仲裁机构,配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。

另外,政府除了要做好服务引导,规范流转行为,同时还要加强市场监管,对工商资本下乡严格准入门槛,加强事后监管。不能让土地流转成了少数人的盛宴。

总之,我国要严格按照《意见》所提出的做:改革的方向要明,步子要稳,既要加大政策扶持力度,加强典型示范引导,鼓励创新农业经营体制机制,又要因地制宜、循序渐进,不能搞大跃进,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥,使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。这样才能让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者,避免走弯路。



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