人口老龄化先行国家养老领域的经验和教训
  时间:2023-01-12

尽管人口老龄化先行国家之间在经济发展阶段、社会制度等方面也存在着一定差异,但由于老龄化应对有着内在和共性的规律,以及国家间政策的频繁交流,老龄化先行国家在养老领域有着类似的经验和教训。应对经验主要体现在及早应对、供需两端发力、全方位综合施策,教训主要集中在老龄化风险预估不足、养老服务供给能力不足、社会保险统筹层次不足。

一、主要经验

(一)注重及早应对。

在老龄化发端之初,先行国家就已经开始重视老年人福利,为应对老龄化社会的到来及其影响做好准备。在法律法规体系方面,德国俾斯麦政府于1881年颁布《社会保险法》,随后陆续推出《疾病保险法》《老残保险法》。丹麦于1891年即颁布《老年年金补助法》,推进涉养老问题的社会良治以实现老有所养。英国于1908年颁布《养老金法》,1912年颁布《强制健康保险法》。美国于1935年颁布《社会保障法案》,之后又颁布了《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》。在政府能力建设方面,先行国家强化顶层设计,明确中央和地方政府、政府部门间的职能定位,推动形成应对老龄化的合力。强化战略引领,编制人口发展规划或老龄化应对规划。德国政府于2011年首次提交全国人口发展报告,分析人口结构的发展及其带来的中长期影响。


(二)注重供需两端发力。

高度重视养老筹资,建立了以养老保险、医疗保险为主的社会保障体系。先行国家的养老保险体系充分发挥政府、企业和个人作用,为老年人提供多渠道、可靠的养老保障。基本结构是相似的三支柱模式,以美国现行的养老保险体系为例,第一支柱是由政府主导、强制实施的联邦退休金制度,第二支柱是由企业主导、雇主和雇员共同出资的企业年金计划,第三支柱是由个人负责、自愿参加的个人退休金计划。先行国家还为老年人长期护理支出配备了筹资制度。荷兰、以色列、德国单独设立长期护理保险制度,大部分西方发达国家则将老年护理支出纳入医疗保险报销范围。重视养老供给能力建设,形成较为完善的养老服务体系和养老产品生产体系。在养老服务供给方面,先行国家形成了居家养老、社区养老、机构养老等多样化模式,并优先支持居家社区养老,主张将政府养老工作重心下移,统筹社区内医疗、护理、企业、行业协会、志愿者等资源,支持老年人在社区内接受养老和护理服务,在熟悉的环境中安享晚年。先行国家注重加强养老服务质量管理,普遍建立了较为完善的护理服务分级与失能评估体系、养老机构服务质量评价体系、以及专业化护理人员培养体系。在养老产品供给方面,先行国家大力发展银发经济,形成了涵括养老服务、家政服务、养老金融服务、养老教育与技能培训、老年旅游娱乐、老年医疗卫生及健康服务、养老用品、养老设施建设等多个行业在内的养老产业链。随着人工智能技术的不断发展,介护机器人、机器人手臂等养老机器人应用也开始增多。先行国家养老产业分工较细,竞争比较充分,行业发展比较成熟,有利可图但并非暴利行业。

(三)注重全方位综合施策。

先行国家在看待人口老龄化问题时,不局限在老年人群,而是着眼于经济社会发展全局,全方位综合施策予以应对。先行国家大多出台了鼓励多生优育、提供孕产福利、支持老年人再就业、调整移民政策等措施,以延缓老龄化进程。出台了延迟退休年龄、支持老年医学研究、营造适老宜居环境、提倡孝老敬亲、建立时间银行等措施,以适应老龄化社会。比如,德国的生育补贴政策力度较大,每个子女自出生至18岁均可领取生育补贴,其标准逐年略有提高。自2018年起,每个家庭的第一、第二个子女每月可获得194欧元,第三个每月200欧元,第四个225欧元。又如,美国的移民政策相对比较友好,长期被视为全球最开放的移民国家,大量的青壮年移民在一定程度上缓解了人口老龄化进程,使得美国长期成为最年轻G7国家。

二、应规避的教训

(一)福利承诺过度,导致养老筹资体系普遍面临不可持续风险。

先行国家政治选举制度容易诱发过度福利承诺,加之普遍对老龄化带来的福利负担预估不足,导致养老金体系、医疗保险体系等的财务可持续性严重承压,加大政府财政风险。比如,荷兰国家养老金被誉为全球最强养老金体系,但随着人口老龄化程度加深,国家养老金支出规模不断扩大,筹资压力攀升,近年来已成为影响政府财政健康水平的重要风险因素。西班牙社会事务类支出占国家财政支出的6成,人均医疗经费中7成由公共财政负担,老龄化带来的财政负担十分沉重。为缓解养老筹资体系的可持续风险,美西方发达国家普遍采取直接或间接措施以降低养老金、护理金的给付保障水平,降低老年人福利,也打击了当期年轻一代缴费的积极性。

(二)供给能力普遍不足,高福利模式暗藏着实质不公平。

尽管先行国家大都标榜执行公平无差别的公共养老服务制度,但囿于现实中养老服务供给能力的不足,部分老年人难以真正享受到养老服务,表面公平下掩盖着实质上的不公平。比如,荷兰的养老机构采用轮候制向老年人提供护理服务,由于护理服务供不应求,轮候名单上的老年人等候时间持续拉长,有的要等上4—5年,甚至导致耽搁治疗等问题。大量挤不进轮候名单的老年人只能在市场上自费购买昂贵的护理服务,这是对广大中低收入老年人的新的不公平。供给能力不足还体现在养老护理员的短缺上。先行国家养老机构普遍面临着护理员工短缺问题,不得不使用大量志愿者予以补充,在一定程度上间接降低了养老护理服务的质量和水平。日本厚生劳动省数据显示,目前日本近半数护理机构面临用工短缺问题,到2025年日本老人介护人员缺口将达到38万,约占当前从业人员总量的四成。

(三)社会保险制度碎片化,社会保障效率有所弱化。

先行国家养老保险制度都或多或少存在着行业差异、区域差异等碎片化问题,其中以法国为甚。二战后,法国政府着手推动养老保险制度的快速扩围和全覆盖,但同时也落入了制度碎片化、多轨制的陷阱,形成了不同社会经济部门养老待遇差异化和养老保险管理主体多元化等结构性缺陷。当前法国养老保险仍包括35种退休制度、覆盖四大类社会经济群体,种类繁多。保险制度碎片化,既造成了不同群体间利益固化,进一步拉大收入差距,也导致社保制度分割、统筹层次不足,弱化了社会养老保险的保障效率。

(四)重大改革未循序渐进,引发政治风险。

以加拿大为例,面对养老金可持续性不足的压力,前总理哈珀主张将加拿大人的退休年龄推迟两年至67岁,遭到社会公众的强烈反对,导致民意支持率下降、大选失败,政策调整也只得黯然作罢。现任总理特鲁多则选择采用相对柔性的改革方式,通过分步提增养老金缴费率、分步提增缴费收入基数来增强养老金体系可持续性,改革得以顺利通过。2018年俄罗斯有超过30个城市爆发了反对延迟退休改革方案的示威游行。

(国家信息中心经济预测部  胡祖铨)