“十四五”新型基础设施建设专家谈:以场景为牵引、应用为导向推进新型基础设施统建共用
  时间:2021-12-17

党中央、国务院高度重视新型基础设施建设,中央经济工作会议和政府工作报告提出明确要求,“十四五”规划《纲要》作出专门部署。为使社会各界更好理解“十四五”时期新型基础设施建设的形势,了解发展的主要任务,国家发展改革委组织有关专家学者对热点问题进行研究,提出意见和建议。本期推出“以场景为牵引、应用为导向推进新型基础设施统建共用”主题。

大力推进新型基础设施建设布局是“十四五”时期把握新阶段、贯彻新理念、构建新格局、培育新优势的重大举措,是加快数字化发展、建设数字中国的必然选择。面向当前新型基础设施的巨大需求和建设热潮,必须坚持以场景为牵引、应用为导向,加强跨领域、跨区域、跨层级的统筹布局、集约建设和开放共享,警惕盲目上马、资源错配、重复建设等风险,为生产方式、生活方式和治理方式智能化升级提供务实有效的基础支撑。

一、全局审视,我国迎来新型基础设施战略布局的重大关口

(一)新型基础设施已经体现出巨大的赋能作用。当前,我国工业经济加快向数字经济发展,工业社会逐渐向信息社会迈进,基础设施的内涵也随之发生重大革新。数字技术的广泛普及和深度渗透,使数字化、智能化、绿色化、服务化的新型基础设施重要性日益凸显,正在发挥令人意想不到的巨大作用。如快递行业一台“小黄人”自动分拣机器人一小时能分拣快件1万多件,一套智能分拣设备一小时最快能处理分拣快递包裹72000件,可以达到远高于传统人工方式的生产效率;新冠疫情期间“国家中小学网络云平台”紧急开通并实现全国31个省份全覆盖,为全国两亿多大中小学生疫情期间“停课不停学”提供了有力保障;杭州市上线“亲清在线”数字平台,一周内为11.4万家企业、37.1万员工兑付政策补贴3.36亿元,帮助政府高效地把公共服务“精准滴灌”到企业和群众手中。新型基础设施已经成为提升经济社会高质量发展水平的重要基础保障,成为国家数字化转型必要前提。我国数字经济规模达到全球第二,核心产业增加值占GDP比重达7.8%,在疫情冲击下整体依然保持了9.7%的高位增长,离不开遍布全国各地和各个行业的信息网络、数据中心、工业互联网、城市大脑、车联网、能源互联网等一批新型基础设施的跨越发展。

(二)新型基础设施还将继续放大创新驱动的乘数效应新型基础设施一端连着巨大的投资需求与丰富的产业链,可带动大范围、大规模的智能工厂、数字供应链、共享制造等数字化生产供给,另一端牵着不断升级的强大消费市场,可全面渗透到广大人民群众的吃、穿、住、行、游、娱、购等各个方面,加快消费升级,促进产业链供应链高效联动、整体升级,产生“一业带百业”的巨大“乘数效应”。如以5G设施为例,根据中国信通院预测,预计2020年到2025年期间,我国5G商用将直接带动经济总产出10.6万亿元,直接创造经济增加值3.3万亿元,间接带动经济总产出约24.8万亿元,间接带动的经济增加值达8.4万亿元。当前我国网民规模已经接近10亿,网络购物用户规模达到7.82亿,随着网络购物、在线医疗、远程办公、生活服务等数字时代规模大、范围广、变化频的新应用、新场景不断涌现,新型基础设施转型创新支撑经济社会全面数字化转型的“乘数效应”还将不断提升,同时带来巨大而急迫的新型基础设施发展新需求和新挑战。

(三)十四五时期正处于新型基础设施科学布局的重大关口。一方面,“十四五”时期我国将从高速发展全面转向高质量发展新阶段,受全球科技和产业竞争加剧、国内资源环境和人口老龄化约束趋紧的双重影响,产业升级和消费升级趋势将进一步加速,对支撑数字转型、智能升级、融合创新的新型基础设施将产生更大的需求。另一方面,我国虽然从总量上已经成为基础设施大国,但由于地广人多,人均基础设施存量、质量与发达国家还存在明显差距,不同区域、领域和城乡之间发展不平衡、不协调的问题依然严峻,“十四五”时期已经成为我国基础设施“两步升级”的重要历史关口。在全球抢占数字化发展战略制高点的时代背景下,以深化供给侧结构性改革为主线,做好新型基础设施发展系统布局,推进我国从传统基础设施大国向新型基础设施大国和强国转变,是“十四五”时期支撑我国经济社会高质量发展的内在要求。

二、求真务实,避免资源错配”“着急蛮干的发展误区

新型基础设施作为基础性、公共性的物质工程设施,适度超前、系统化部署建设有利于发挥其最大效用。但一些行业和地方为主动加快数字化转型步伐,在未对新型基础设施投资项目应用需求、投入成本、投资回报、发展前景、技术风险等进行科学评估的情况下,着急“抢占先机”,也容易造成投资项目风险过大、需求场景不足、建设成效不佳、长效运营动力不足等问题。由于新型基础设施具有更新迭代快、运营维护成本高、能源和场景依赖性强等特征,如果不能前瞻做好供给与需求的匹配,规划布局和投资建设不合理,也很容易造成重复建设和资源浪费,甚至带来新一轮的产能过剩。

近期看,一些热点、重点领域正在出现一些需要警惕的苗头。5G方面,截至2021年6月底全国已建成开通5G基站96.1万个,按照《5G应用“扬帆”行动计划(2021-2023年)》提出的2023年每万人拥有5G基站数超过18个的目标和第七次人口普查得到的全国14.4亿总人口数计算,尚有163.1万5G基站待建,却已经出现了因为应用不足导致基站利用率低,运营商为降低耗电成本休眠5G基站的情况。新能源汽车充电桩方面,截至2020年底全国私人和公共充电桩总保有量168.1万台,同期新能源汽车总保有量492万辆,新能源汽车与充电桩数量约为2.92:1,相比1:1的规划配置,缺口依然巨大,却由于规划和实际需求相脱离,出现了大量充电桩闲置的情况。各运营商充电设施利用率普遍低于15%;北京在实施对社会公用充电设施运营的考核奖励前,社会公用充电设施利用率仅为4.63%,实施考核奖励之后也仅增长到7.26%;上海市2019年狭义公共充电桩、公共专用桩、小区专用桩、单位专用桩、物流专用桩充电利用率分别为1.47%、7.54%、2.80%、1.33%、1.16%,远未达到盈亏平衡点。工业互联网方面,自2017年起国家政策“组合拳”频频出击,各地方政府纷纷出台配套措施形成“补贴热潮”,在带来工业互联网平台井喷增长的同时,也造成了企业过度依赖政府补贴的情况,一些工业互联网平台的营收中甚至70%-80%都是来自政府补贴,一旦补贴“退坡”、“断奶”,很可能造成一批平台倒下的畸形发展“后遗症”。城市大脑方面,截至2020年6月已经有近500多个城市宣布建设“城市大脑”,不少地方政府在缺乏科学顶层设计、缺少专业团队和长效运营基础的情况下,盲目跟风复制发达先进地区的数字化经验,无法保障设施和数据基础、不能解决本地实际问题,建设了很多以大屏展示为代表的“空脑”系统。

对此,必须坚持深化供给侧改革,切实以应用需求为导向,切忌将新型基础设施建设当作面子、形象工程,切勿贪大求全、盲目跟风、大干快上,要通盘考虑供给与需求动态平衡,推动有为政府和有效市场更好地结合,引导各行业和地方根据发展基础、经济实力、资源环境的承载力和市场容量等因素合理安排,并加强建成使用后的负载情况、使用效果是评价,其经济社会效益的关键指标,从而避免新型基础设施建设“资源错配”、“着急蛮干”带来的巨大风险。

三、以终为始,全力做好新型基础设施统建共用工作

(一)将整体布局贯穿规划建设始终。坚持系统观念,在国家层面加强跨层级和跨领域统筹布局,加快建立领域、区域统筹共建共享的协调机制,出台相互衔接的领域、区域新型基础设施发展规划,同时加快研究建立新型基础设施统计监测体系,及时发布监测评估数据,为各领域、区域新型基础设施建设提供指导,防止投资过热。通过加强规划引导、央地联动,引导各地方根据自身产业基础、经济实力、资源环境的承载力和市场容量等因素合理开展新型基础设施建设,做好区域、领域供需求平衡。如对于大数据中心、区块链等通用性、跨区域共享性较高的新型基础设施,可以考虑在国家、区域层面加强建设规划统筹,并通过加强区域需求与供给监测数据,避免地方盲目建设。

(二)将场景牵引贯穿规划建设始终。在强化战略性前瞻性布局的同时,必须始终坚持以人为本、需求导向、场景牵引,强调建用并重、强化以用促建,站在供给侧结构性改革的高度,从构建大规模新应用场景支撑服务能力的角度,一方面不断丰富拓展应用场景,另一方面综合考虑国家、区域、城市层面的功能定位、人口规模、消费结构,合理确定新型基础规划建设布局重点、次序和规模,优先开发有商业化价值的新型基础设施,促进新型基础设施以供需总体平衡的步骤不断小步快走。如对于5G、新能源充电桩等一旦完成部署就受地域限制的新型基础设施,一定要充分考虑设施部署的地方,在当前和可预见的将来是否会产生充分的应用需求。

(三)将集约共享贯穿规划建设始终。充分考虑新型基础设施具有的规模经济和范围经济特性,如融合渗透性强、时空限制少、设施通用性和共享性高等特点,通过规划引导、规范约束、评估纠偏等方式,一方面加快推进新型基础设施与传统基础设施同步规划、融合共建,另一方面推进新型基础设施更大范围的共建、共用、共治。如在高速公路、城市道路规划建设的同时,可以同步规划建设智能化道路基础设施;在水利设施规划建设的同时,可以同步规划建设水利感知监测体系和智慧水利大脑等智慧水利基础设施;在5G基站布局选址时,可充分利用已有的电力杆塔、变电站等电力基础设施;在充电桩布局方面,可通过建立规范的费用结算体系,鼓励私人、专用充电桩向社会共享。

(作者:马潮江 吴洁倩 国家信息中心信息化和产业发展部 )