移动互联网驱动政府治理能力提升
来源:信产部   时间:2020-08-05

摘要:政府治理是国家治理体系的重要组成部分。本文分析了移动互联网对于推动社会治理模式转变、畅通公共服务渠道、激发数字经济活力等方面的作用。结合移动互联网在我国政府治理领域应用实践,总结了我国政府治理领域当前发展的新特点和新模式,提出了进一步完善信息基础设施、强化数字科技应用、提升应急决策能力、加强政企合作、建设智慧城市等方面的发展建议。

关键词:移动互联网,政府治理,公共服务,数字经济,应用创新

  

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面战略部署,明确要求“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息”。2019年12月底开始爆发的新冠肺炎疫情,对我国政府治理能力提出了严峻考验。从疫情防控应对措施来看,移动互联网在助力重点人员监控、防疫物资管理、市场供需对接、恢复经济发展等方面发挥了重要作用。发挥移动互联网在畅通公共服务渠道、激发数字经济活力、推动治理模式转变等方面的积极作用,对提升政府治理能力具有重要而深远的意义。

 

一、移动互联网对政府治理能力提升的意义

 

当前,新一代网络信息技术不断创新突破与广泛渗透应用,我国快速进入移动互联网时代。发挥移动互联网泛在化、扁平化、便捷化优势,用信息化手段更好感知社会态势、畅通服务渠道、辅助决策施政、引领经济增长,有利于实现政府治理科学化、精细化和智能化。

(一)移动互联网推动社会治理模式转变

移动互联网在政府治理领域广泛应用和快速发展正推动我国社会治理模式从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。移动互联网加速实体物理空间向虚拟网络空间的持续映射与深度融合,推动大量“线下”服务向“线上”转移。各级政府可通过微信、微博、移动APP等新媒体传播渠道加强与民众互动。城市管理“随手拍”、交警APP“违法举报”、疫情防控中扫描运营商二维码查询个人轨迹等一批政民互动、群防群治创新应用有效提升了政府治理能力,使得北京“朝阳群众”、“西城大妈”成为社会协同治理的典范。移动互联网已成为更广泛、更方便、更快捷地收集和掌握社情民意,听民声、知民情、解民忧、聚民智的新阵地。

(二)移动互联网畅通政府公共服务渠道

随着“互联网+政务服务“的深入推进,移动互联网推动政务服务由“网上办”向“指尖办”转变,基于移动互联网的政务APP、小程序、公众号等在全国各地推广应用,“掌上办”、“随身办”成为一种新时尚,企业和群众可以像“网购”一样方便地享受公共服务。移动互联网有利于缩小城乡数字鸿沟,对于地域辽阔、地形复杂、人口分布不集中等宽带网络难以普及的偏远地区,利用移动通信广覆盖、部署快、易连接等优点,基本实现了普通农户不出村、新型农业经营主体不出户就可享受便捷高效的数字化社会服务。越来越多的服务事项可以通过小程序、APP、自助终端等渠道“指尖触达”,群众刷刷脸、动动手指,就可享受指尖办、随时办、随地办的便捷体验,大大提高了公共服务的便捷度和民众满意度。

(三)移动互联网激发数字经济增长活力

近年来,我国数字经济发展规模持续扩大,根据研究机构测算,2018年我国数字经济总量达到31.3万亿元,占GDP比重为34.8%,对GDP增长贡献率达到67.9%。其中,移动互联网在促进供需对接、引领消费模式等方面作用明显,为数字经济发展注入了新的活力。2019年全国网上零售额突破10万亿元大关,连续七年居世界第一。其中,移动网购产生的交易额占整个网络零售交易额70%以上。平台经济将与商品流通有关的生产、流通和各种服务资源有效集聚,使得交易和流通更加便利、快捷、精准、高效,进而带动全产业链升级和效率提升。随着移动互联网的普及,体验经济、社交经济、直播带货等服务新模式、新业态不断涌现,打造经济发展新动力。

 

二、移动互联网推动政府治理应用不断创新

 

移动互联网的蓬勃发展,带来了民众生活、思维和思想观念的改变。移动互联网与政府治理紧密融合,催生了数字化、网络化、智能化的政府治理新理念和新模式。用扁平化思维连接群众,以新媒体意识引领舆论,以变革者心态改进工作方式、提高工作效率,正在成为我国政府治理的新常态。

(一)移动互联网成为城市服务“首要渠道”

移动互联网正在改变我国政务服务、便民服务的供给流程和获取方式,以更便捷、高效的方式将交通出行、医疗挂号、生活缴费、社保查询等城市服务事项广泛、均衡地输送给民众。在政策的大力推动、市场环境利好、新技术成熟、行业痛点需求等多方面因素的共同推动下,我国的城市服务进入了移动互联网发展新阶段。

一方面,国家鼓励利用移动互联网开展城市服务。在国家发改委和中央网信办牵头开展的全国新型智慧城市建设评价中,连续2次将移动互联网城市服务提供情况纳入《新型智慧城市评价指标》,鼓励各地利用移动互联网开展生活缴费、医院预约挂号、机动车违法查询、景区购票、社保查询等便民服务举措。2019年全国新型智慧城市评价结果显示,截至2018年12月底,通过移动互联网提供15类以上城市服务的地级城市比例达到52%。越来越多的地方政府将移动互联网作为倾听民意、服务民生的重要渠道。

另一方面,企业将城市服务作为抢占移动互联网入口的着力点。在流量为王的移动互联网时代,城市服务这一高频应用已成为互联网企业抢占入口、争夺用户使用时间的重要领域。一是我国移动互联网用户基数大,截至2019年6月,我国网民规模达8.54亿,手机网民规模达8.47亿,网民使用手机上网的比例达99.1%。二是民众在线城市服务需求旺盛,数据显示,截至2019年6月,我国在线政务服务用户规模达5.09亿,占网民整体的59.6%。三是互联网企业城市服务发展成效显著,支付宝和微信都在着力拓展城市服务场景,凭借这些平台的高渗透率,能够将服务最大程度无差异地分发到城乡各地。其中,支付宝已覆盖全国300多个城市,累计用户超5亿,极大地提高了办事效率和服务品质。

(二)移动互联网不断催生政府治理新模式

党的十九大明确提出,“要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。信息网络基础设施深刻改变了政府治理的技术环境及条件,移动互联网解决城市治理问题的同时,正深刻改变着政府的治理理念,为推动政府角色转变和治理模式创新提供了新思路和新手段。

一是新理念加快政府治理角色转变。工业时代,传统政府各部门、各层级之间“相对独立”开展工作。而在“移动互联网”时代,互联网理念则要求政府不同层级、不同部门之间形成整体运作,协同为公众提供“一体化”的公共产品和服务,并力求产品与服务精准化与优质化。如,广东省通过数字政府建设,充分吸收用户为中心、体验至上、快速迭代、搭平台聚生态等互联网思维精髓,以数据共享和流程优化为重点,实现了对外服务一体化。通过打造线上移动端、电脑端,以及线下窗口、实体终端多种渠道体验一致的政务服务平台,开启了从“群众跑腿”到“数据跑腿”的服务新模式,实现了由“政府端菜”向“群众点餐”的转变。

二是大连接实现城市管理精准高效。随着5G网络部署、窄带物联网等的推广应用,我国进入万物互联新时代。智能停车、智能井盖、智能抄表、智能路灯、智慧安防等物联网应用实现了智能管理和远程调度,让城市管理更加便捷高效。物联网将城市融为一体,通过城市基础设施数字化感知、运行状态可视化展示、发展趋势智能化仿真等,实现政府决策的科学化。如,雄安新区以打造全球领先的数字城市为目标,坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设,通过在“数字孪生城市”上规划设计、模拟仿真等,将城市可能产生的不良影响、矛盾冲突、潜在危险进行智能预警,以未来视角智能干预城市原有发展轨迹和运行,进而指引和优化实体城市的规划、管理,改善市民服务供给。

三是新媒体推动政务服务模式亲民。近年来,短视频等新媒体蓬勃发展,平台迅速崛起,用户规模飞速攀升,社会影响力与日俱增。据统计,截至2019年6月,中国短视频用户规模为6.48亿,占网民整体的75.8%。各级政府部门和各大主流媒体纷纷在短视频平台开设账号,开展信息服务的同时,以轻松活泼的方式拉近了与民众之间的距离。目前,“共青团中央”“北京SWAT”“四平警事”等政务短视频号受到了年轻用户的普遍青睐。其中,“四平警事”原创系列普法视频在全国引起了强烈反响,有效提高了群众安全防范意识,充分发挥了新媒体在新时期公安宣传工作中的重要作用。

(三)移动终端打通城市治理“最后一公里”

通过移动信息发布、即时信息收集、移动数据交换等形式,移动信息终端已被广泛应用于现场执法、交通管理、网格治理、城市管理等诸多领域。在应急管理领域,移动终端基于全天候跟踪、实时数据交换和信息沟通等特性,保证了城市应急管理过程中信息和决策及时交换,有效提升了城市治理的效能。

一是手持移动终端提升了城市治理效率。随着技术的发展,城管通、警务通、执法仪等移动终端在城市治理中广泛应用,极大提升了工作人员的工作效率。交警手持终端集指挥、查询、比对、处罚等功能为一体,可以快速查询嫌疑车辆、驾驶员信息,现场处理交通违法。城市网格化管理利用手持终端实现排查登记、逐级处置、逐级上报、分流交办、督办催办、统计汇总、分析研判、绩效考核等各类功能,形成全面覆盖、实时反应、动态跟踪、协同共享,实现网格内 “人、房、地、事、物、情、组织、单位”等全要素信息的常态化管理。在移动终端的帮助下,新冠肺炎疫情防控期间,城市网格化管理构建了基层防控的“天罗地网”,提高了人员管控的精准性。

二是车载移动终端延伸了城市治理范围。将移动终端等感知和控制设备安装在车辆等移动载体上,利用人机交互、自动驾驶等技术,实现高危场所和复杂环境中作业,在公共安全、消防、电力等领域越来越多地发挥着人力远不能及的重要作用。在大兴国际机场,巡检机器人已经被用于电力供应监测,可以记住开关柜上每个旋钮的位置,通过比对初始信息,一旦发现位置变化,就报警提示。巡检机器人提高巡检效率的同时,将巡检人员与高压环境隔离开来,消除了人员操作风险。

三是新型移动终端改变了城市治理模式。随着北斗导航卫星的持续部署和无人机技术的不断完善,部分城市探索利用无人机等新型移动终端用于城市治理,通过加装摄像头、传感器和无线通信模块,实现高空城市影响采集和环境监测,拓展了城市治理的想象空间。例如,深圳龙岗区大力推广高端无人机查违,对楼顶、房屋进行监测,实时对违章建筑进行视频采集取证,并回传到执法人员的手机、电脑端,改变了传统巡查防控方式,实现了“天上看、地上巡、网上查”的目标。

(四)“超级APP”打造公共服务“网上便利店”

随着移动互联网的发展和智能手机的普及,越来越大的屏幕和越来越丰富的各类APP不断吸引人们进入网络空间。初期的移动应用专注于解决用户的一个问题,很多政府部门和企业都开发了专门的APP服务于用户,导致部分用户为享受各项服务不得不在手机上安装更多的APP,享受便捷的同时也带来了“烦恼”。“超级APP”的出现,以“不为我有、但为我用”的互联网思维,通过整合分散应用入口、统一使用账户等方式为民众提供了“一站式”公共服务。

一是政府主导开发的“超级APP”实现了政务服务的“一网打尽”。随着政务信息系统整合共享持续推进和“互联网+政务服务”的不断创新,各地政府以整合服务热线及服务应用为抓手,涌现了“随申办”“浙里办”“粤省事”等一批政务“超级APP”,统一了线上政务事项的服务入口。以“随申办”为例,其汇聚了800余项政务服务事项,涵盖贴近广大用户日常生活的社区相关内容和最新活动信息,覆盖养老、健康、生活、文化、党建等方面的办事、查询和预约服务,为广大百姓用户提供“贴近生活、就在身边”的政务服务。

二是政府开放数据接口使得互联网企业提供公共服务“如虎添翼”。为了提供更佳的公共服务体验,各职能部门、医院等通过对外开放政府数据接口等方式,使公众可以通过第三方渠道获取便捷的公共服务,数据的连接与运营也增加了第三方企业的核心竞争力。微信、支付宝等利用互联网企业的平台整合能力将众多服务内容整合到统一的平台,依托支付手段打通线上线下形成闭环,进一步通过数据运营、收入分成等方式进行变现。以医疗领域为例,2019年3月,武汉市中心医院与支付宝合作打造全国首家“未来医院”,通过支付宝,就能享受挂号、缴费、查报告、B超取号、手机问医生等全流程服务,让就诊时间缩短了一半!在新冠肺炎疫情防控期间,微信“新型肺炎实时动态”收获了超过11.75亿次阅读。

三是互联网企业自主开发的“超级APP”实现了生活服务“应有尽有”。近年来,生活服务一站式APP正向着生活超级平台不断演化。大众点评、58同城、携程、美团等互联网社会服务平台,以互联网融合传统线下服务业,用科技和创新赋能传统产业,推动服务资源整合,搭建了大众消费者和服务从业者、线下传统服务业和线上互联网数据之间的桥梁,为老百姓提供了“吃住行、游购娱”等一站式解决方案,改善和提升消费者生活品质的同时,更深刻影响和改变了广大用户的生活习惯。比如,在美团上,可以点午餐外卖、预订餐厅、预订酒店、购买电影票、兑换美甲券和按摩券等。

(五)5G推进政府治理向智能化转型升级

2019年6月6日,工信部向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电发放了5G商用牌照,中国正式进入了5G商用元年。5G具有广连接、大带宽、低时延、高可靠等特性,催动技术集群协同支撑政府治理变革,政府治理的过程、手段和评估等都将实现智能化,实现决策方式从经验驱动转向数据驱动、决策过程从事后解决转向事先预测。

一方面,5G网络助力治理手段高效。随着“天网工程”、“雪亮工程”、“蓝天保卫战”等一系列政府工程的推进,大量数据、视频通过采集、传输、应用到公安、综治、环保等领域,业务的纵深拓展使得数据传输量更大、安全性要求更高、执法时效性更强,对网络侧提出了更大的挑战。5G网络让这些问题迎刃而解。例如,在新冠肺炎疫情防控期间,5G视频直播让全国的“云监工”共同见证了火神山和雷神山医院建设的中国速度。在火车站、机场、地铁等公共交通、人群密集区域,采用5G+热成像技术,快速完成大量人员的测温及体温监控,识别出温度异常的个体,同时将视频及响应数据准确快速实时传送至云平台,帮助政府和企业筑起疫情防控第一道防线。

另一方面,5G网络助力治理决策科学。5G广连接特性让万物互联成为现实,借助各类传感器、监控器、计算器及实时定位系统,将可实现对各类物品智能化感知、识别与管理,给城市管理、照明、抄表、停车、公共安全与应急处置等行业带来新型智慧应用,使得基于数据的决策有了来源,人工智能的应用有了“血液”。如深圳市龙岗区基于时空信息平台,将全区近40万湖北籍人口及1.8万武汉籍人口进行详细定位,并关联分析同住人口聚集情况,精准挖掘湖北(武汉)来深或返深人员、非按要求居家隔离人员,助力政府科学决策、资源优化配置。

 

三、利用移动互联网进一步提升政府治理能力的建议

 

近年来,在移动互联网等数字技术的支撑下,我国的政府治理手段明显提升、治理模式不断创新、治理效果持续改善,为国家治理体系构建奠定了良好基础。同时也应看到,在应对突发公共事件方面,我国政府治理还存在数据融合不足、业务协同不够、指挥调度不顺等问题。瞄准我国政府治理当前存在的短板,发挥企业创新能动性,深挖移动互联网等数字技术应用潜力,才能持续提升政府治理水平。

(一)提高移动互联网应用水平,推进信息基础设施建设

着眼于提升移动互联网的应用水平,发挥信息基础设施在国家治理体系和治理能力现代化建设中的基础性作用。持续实施网络强国战略,加快5G网络、物联网、工业互联网、区块链公用基础设施、数据中心等新型基础设施建设,推进物联网创新应用,建立完善通信、计算和感知三大基础设施体系。一是统筹推进5G网络建设,加大跨行业资源协同和基础设施开放,推进公共基础设施向通信基础设施进一步开放共享,降低5G设备功耗,鼓励采用“多杆合一”统筹开展通信微站建设,减少建设和运营成本。二是加快国家层面区块链公用基础设施布局,充分利用区块链服务网络技术架构、设施基础和服务能力,吸纳社会各界力量,构建覆盖全球、服务全国的国家级区块链公用基础设施体系。三是加快全国一体化的国家大数据中心建设,优化数据中心区域布局,引导数据中心等基础设施向绿色集约、规模适度、高速互联的方向发展。四是推进物联网健康有序发展,加快物联感知网络建设,推广物联网在经济社会各领域的广泛应用,加快形成安全可控、具有国际竞争力的物联网产业体系。

(二)发挥移动互联网引领作用,形成数字科技提升政府治理的合力

参考移动互联网政府治理应用经验和模式,推动大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在政府治理中的应用,形成数字科技对于政府治理提升的合力。一是推广“大数据+政府治理”新模式。将大数据引入政府治理,通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据,充分挖掘大数据价值,利用数据驱动政府管理决策手段更加全面科学,形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,提高政府治理的精准性和有效性。二是深化“人工智能+政府治理”新应用。发挥人工智能技术在提升资源利用的效率、优化政府管理和服务方面的作用,推广人工智能在教育、医疗卫生、家政服务等领域的深度应用,开发适用于政务服务的人工智能系统,构建医疗影像、辅助诊断和疾病防控AI应用模式,为民众提供个性化精准服务。深化人工智能在交通调度、治安防控等城市管理领域应用,基于城市数据的实时监测管控、资源的快速整合分配,让城市的运转更加流畅。三是探索“区块链+政府治理”新机制。利用区块链共识互信、不可篡改、公开透明、隐私保护等技术特点,开展基于区块链的数据治理,实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用,促进业务协同办理,探索在政府重大工程监管、食品药品防伪溯源、电子票据、审计、公益服务事业等领域应用。

(三)挖掘移动互联网应用新业态,释放位置信息服务应用潜力

随着北斗组网完成和无线通信网络的不断完善,手机和可穿戴设备等智能终端使用的同时产生了大量的位置信息,基于位置信息的服务已广泛应用于生活服务领域,极大方便了人们的生产生活。开展基于位置信息的移动大数据分析和应用,将为政府治理带来新的手段。一是推广人员密度实时监测应用,加强政府部门与电信运营商沟通,在景区、车站、广场等人员密集场所,实时监测手机信号分布热力图并预警预测,及时对人群进行疏导,避免拥挤事故。二是加强人员迁徙分析,结合疫情防控等应急管理需求,精准分析重点地区的人员流动情况,支撑服务态势研判、应急部署和精准施策。三是加强北斗网格码研究与推广应用,利用北斗网格码多尺度性、计算性、立体性和包容性特点,基于移动互联网对陆、海、空、天等地球空间多源数据进行高效的组织管理和应用,进一步在测绘、导航、气象、海洋、遥感、减灾、公安等不同行业开展试点应用。

(四)增强移动互联网的支撑作用,提升应急处突决策指挥能力

党的十九届四中全会明确提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”。针对新冠肺炎疫情应对中暴露出来的短板和不足,要进一步发挥移动互联网等数字技术在数据获取、监测分析、风险研判、协同指挥等方面的支撑作用,不断健全国家应急管理体系。一是提升数据实时汇聚和高效共享能力,建立打通各政府部门、相关企业、机构、社区、公民的城市大数据中心,构建政务数据资源与社会数据资源双向互动的机制,强化医疗资源、防疫物资等政务数据资源汇聚。二是提升应急处突风险研判能力,鼓励各级政府加快以数据为核心的城市大脑建设,对城市未来的人口分布、交通分布、公共服务需求量、经济发展、公共突发事件等情况进行预测,辅助发现城市问题,推进基于数据的风险研判和科学决策。三是提升协同调度综合指挥能力,深化政务信息系统整合共享,加强与相关平台类企业的合作,精准对接电商平台与数字物流系统,建立标准化、数字化、动态更新的国家应急物资储备数据库,强化应急物资的精准供给,完善应急通讯保障体系,形成现场指挥与远程联动的协同机制。四是提升信息公开与舆情引导能力,加快推动信息公开上链,构建“可信中国”,让所有公开信息可追溯、不可篡改,提高政府公信力,构建民众放心的透明政府,统筹网上网下、国内国际、大事小事,形成舆论引导的立体工作体系。

(五)丰富移动互联网应用场景,打造政企协作共同治理新生态

政府治理要在政府做好服务的基础上,建立起全社会共同参与共商共建共享的协同机制。企业是创新的主体,具备强大的技术与人才优势,对移动互联网的应用场景有许多创新思考。应加强与企业的协同,不断拓展移动互联网在治理中的应用,提升治理效果。一是加快公共数据开放,抓紧国家数据开放网站建设,推动政府部门和公共企事业单位的原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集向社会开放,不断提升开放数据的完整性、准确性和及时性,鼓励移动互联网企业等各类主体围绕政府治理领域开展公益性开发和增值化利用,丰富政府治理服务供给。二是放宽市场准入,营造宽松环境,鼓励移动互联网企业等各类市场主体依法平等参与政府治理服务供给,发挥市场主体资金、数据、技术、人才优势,激发政府治理市场创新活力。三是完善政府购买服务和考核评价机制,在购买民生保障、社会治理和行业管理等公共服务项目时,在同等条件下优先向市场主体购买,加强对承担企业数据使用的全过程监管。

(六)发挥移动互联网泛在特性,提升新型智慧城市建设效能

近年来,我国不断探索新型智慧城市建设,涌现了一批政府治理创新实践,在新冠肺炎疫情防控期间发挥了积极作用,通过网格化管理精密管控、大数据分析精准研判、移动终端联通民心、城市大脑综合指挥,构筑起全方位、立体化的疫情防控和为民服务体系,显著提高了应对疫情的敏捷性和精准度。一是加快传统基础设施的数字化改造和升级,基于NB-IoT、eMTC、3G/4G/5G、WiFi等多种方式,通过先进的传感和测量技术、先进的数字设备技术、先进的智能控制方法,实现工作状态的实时获取、工作性能的动态调整。二是补齐数据资源共享不足短板,探索利用区块链数据共享模式,实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用,促进业务协同办理,推广区块链在信息基础设施、智慧交通、能源电力等领域的应用,提升城市管理的智能化、精准化水平。三是总结先进地区新型智慧城市建设经验,在全国推广应用。结合年度新型智慧城市评价和疫情防控应用成效,遴选一批治理成效好、公共服务优、发展有活力的新型智慧城市,梳理可复制、可推广的政府治理创新模式和做法,发挥示范带动效应。

 

(作者:国家信息中心信息化和产业发展部  张延强  唐斯斯  单志广)