《信息化研究》2015年第9期 迈向“十三五”的电子政务(4):国际趋势与经验借鉴

来源:信息化研究部   作者:王璟璇 杨道玲   时间:2015-06-11

  【摘  要】世界各国积极推进电子政务建设,并总体朝着整体政府、开放政府和智慧政府方向发展。本文分析了三大趋势下全球电子政务发展的主要特征,并从基础设施集约化建设、顶层设计、公共服务整合、数据共享开放、新技术应用五个角度提出对我国“十三五”期间电子政务发展的借鉴和启示。
  【关键词】电子政务;国际趋势;借鉴;启示

  近年来,随着信息技术的快速发展,各国电子政务建设和应用不断深化,发展电子政务已成为世界各国政府进一步提高行政效率、节约行政成本、解决社会问题、提升公共服务的重要举措。特别是2012年以来,随着移动通信、社交媒体、云计算、大数据等新技术新应用的快速发展,公众对政府管理与服务模式变革的期望急速提升,新形势对各国电子政务建设提出新的更高要求。各国纷纷采取措施,积极应用新技术新思路推动电子政务发展模式创新,有效支撑政府目标的实现。“十三五”是我国电子政务发展的关键历史时期,了解掌握国际电子政务发展的总体趋势,总结期发展经验,对于我国电子政务未来发展具有重要借鉴意义。
  一、全球电子政务发展的主要特征和趋势分析
  通过对主要发达国家电子政务的最新战略、政策文件及行动举措的调查,发现当前构建整体政府、开放政府和智慧政府成为各国电子政务建设的共同目标,在实现上述三大目标过程中又集中呈现出一些共同特征。
  (一)注重集约、整合与协同,积极构建整体政府
  从各国电子政务建设现状来看,在一体化的电子政务中实现政府治理的高效运作与业务协同,构建整体政府,实现政府协同治理已成为全球信息化发展的主要趋势。《联合国2014年电子政务调查报告》 指出,目前主要发达国家更加关注通过电子政务手段建设整体政府和解决协同治理问题,并将其作为处理需要政府做出综合反应的各种复杂挑战的关键。在构建整体政府中,强调基础资源的集约化建设与利用,管理层面的统筹规划与高效协同,服务层面的“一站式”无缝整合成为各国的普遍做法。
  1.通过网络互通和平台整合,促进基础设施和共性应用的集约化发展
  目前,英国、法国、德国、韩国等20余个国家均建设了统一的政府公共网络平台 ,整合构建统一的政府公共网络平台成为电子政务集约化发展的大趋势。例如,英国在2010年初推出的ICT战略中,构建公共基础设施部分的核心内容之一是整合和建设公共部门网络平台项目(PSN),为公共部门集中提供无缝的语音和数据传输服务,在降低运行成本和复杂性的同时,鼓励地方部门和国家部门更加便捷、高效的共享。项目规划到2017年,所有非涉密政府公共应用系统迁移到PSN平台。英国政府预算,PSN项目每年至少为英国政府节约5亿英镑支出 。
  除了推动网络互联互通外,大力推动平台整合,实现共性应用的集约化建设也成为多数国家的普遍选择。一是积极推动数据中心整合。2010年2月,美国启动联邦数据中心整合计划(FDCCI),着手关闭一批规模小、能耗高的数据中心,目标是到2015年关闭联邦政府40%的数据中心,自此,美国政府数据中心开始进入整合、升级、云化的新阶段。2010年初的英国ICT战略将整合数据中心与PSN、政府云的建设一同实施,计划将当时130多个数据中心整合至10-12个,为电子政务有效“瘦身”。二是建立政府公共应用程序库。目前,美国、英国分别依托现有平台积极搭建政府公用应用程序库,面向全国所有政府部门,整合一系列应用程序,包括一般商业性应用软件、IaaS基础设施云服务、办公类应用软件以及社会媒体类应用软件,有效提升IT资源和应用软件利用率,减少分散投资建设。积极推动共性应用的集约化建设,一方面避免了重复投资、重复建设,符合低碳、节约、可持续发展的思路,另一方面便于统一集中管理,有效支撑政府各部门信息共享和协同作业。
  2.开展电子政务顶层设计,推进跨部门业务协同和资源共享
  电子政务领先国家早期也同样存在重复建设、信息孤岛、协同困难等问题,为此,美国政府率先引入企业架构理论(EA,Enterprise Architecture),开发出包括五大参考模型及一系列实施指南和管理工具在内的联邦政府总体架构(Federal Enterprise Architecture, FEA)方法体系。随后英国、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等国纷纷将EA 理论引入电子政务建设中,发布了本国政府的电子政务总体架构 。2013年1月29日,美国政府管理和预算办公室(OMB)发布了FEAF2.0版本。新版本将原五大参考模型进行了重组和扩展,变更为绩效参考模型、业务参考模型、数据参考模型、应用参考模型、基础设施参考模型和安全参考模型等六大参考模型,为战略、业务、技术和信息提供了标准化的分类与编目方法,使用通用语言来描述各类投资分析,并促进机构间对服务和应用的分享与再利用。同时还建立了协同规划方法论(Collaborative Planning Methodology),进一步指导和促进部门业务协同。以构建总体架构为特征的国外顶层设计实践,促进了跨部门工作的互操作,提高了政府信息资源管理、资金规划和投资控制的效率,降低了政府运作成本,实现了政府部门之间的协同办公和资源共享。例如,2003年韩国启动开发政府总体架构(GEA),旨在把面向民众、企业和政府机构的跨政府服务整合到一个平台上。截止2012年10月,1400家公共机构的15000个电子政务系统被整合到了GEA上,2009年到2011年间,通过管理软件和硬件的ICT投资,GEA节约开支2.4亿美元,进一步增加了公共投资的透明度和可信度 。
  3.强化电子政务统筹与协调管理,确保整体效能有效发挥
  为保障政府内部业务的顺畅运行和公共服务的无缝供给,全球电子政务建设都越来越注重强化电子政务的统筹规划和内部协调。一是出台战略规划积极进行重点任务部署。美、英、澳、日、韩等电子政务发展领先国家十分重视战略规划制定,定期会发布相关战略明确当前推进电子政务建设的重点,确保各部门各地区目标的一致性及自身在国际上的领先地位。二是首席信息官及其类似的协调部门成为推动协调工作的重要催化剂。《2014年联合国电子政务调查报告》显示,2009年至2014年期间,公布首席信息官信息的国家数量翻了一番,有42%的国家提出设立电子政务首席信息官。三是开展以效果为导向的电子政务绩效管理。例如,美国电子政务建设已由面向具体项目、业务和资金配给型的项目管理转变为注重政府使命、效能优先的绩效管理,在规划、投资、实施等多个环节对电子政务项目实施绩效考核。统计表明,从2007年美国将绩效考核纳入国家IT投资管理体系开始,其电子政务项目的平均绩效得分逐年提高,政府行政效能大幅提升,部门各自为战、项目投资浪费和重复建设等现象大为改观2。英国、加拿大等多国政府也高度重视对电子政务建设情况的绩效评价,通过年度绩效评价等形式,促使电子政务建设满足规划政策的要求。
  4.以用户需求为中心,实现高效便捷的“一站式”服务
  以公众和社会需求为中心提供“一站式”服务是构建整体政府的典型特征之一。韩国政府电子化公共服务的发展程度和精细化水平全球领先,这其中尤以跨部门互动表现最为出色。为更好方便公众办事,韩国政府重点梳理了1000项为民服务事项,将这些事项所涉及的部门及工作流程进行了重点梳理和整合优化,后台政府部门间紧密协作,有效确保了前台公众访问网站时享受“一站式”、无缝的服务。新加坡政府门户网站也以“一站式”服务而闻名。网站建立了电子公民服务中心,围绕文化、教育、家庭、住房、交通与出游等一系列主题串联起多个服务事项,形成一体化 的服务“链条”。服务任务通常由多个部门协同完成,只要年满15周岁的公民便可拥有自己的“电子公民账户”,随时通过网站获取服务。在瑞典,瑞典公司注册办公室、瑞典税务部、瑞典经济与区域发展部联合搭建了瑞典企业注册门户网站,使企业家可以在统一网站登录获取服务。在丹麦,公众通过单一登录入口就可以享受门户网站提供的个性化账户信息服务。
  (二)强化政府数据开放,着力打造开放政府
当前,政府开放数据运动已在全球逐步兴起,在国家层面制定战略及政策法规,建设数据开放门户网站,逐步向公众开放免费的可机读数据集,鼓励开发人员基于数据集开发应用程序,带动全社会创新,已成为大势所趋。
  1.建立健全政策法规,为数据开放保驾护航
  2009年1月奥巴马政府签署了《开放透明政府备忘录》,要求建立更加开放透明、参与、合作的政府。同年,开通了数据门户网站Data.gov,颁布了《开放政府指令》,自此拉开了全球开放数据运动的帷幕。2011年9月20日,巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等八个国家联合签署《开放数据声明》,成立开放政府合作伙伴(OGP)。截至2015年2月初,全球已有65个国家加入开放政府合作伙伴。在全球开放数据运动的推动下,各国均制定了较为完善的开放政策及法规,为数据开放提供政策支撑。
  美国是政府数据开放的领头者,连续出台了一系列政策措施,不仅要求各部门开放数据,而且发布《实现政府信息开放和机器可读取总统行政命令》,确保数据可用和方便获取,积极推进政府大数据应用。英国政府数据开放也十分注重政策的执行力度。英国2012年颁布《开放政府白皮书》,明确要求各政府部门每隔2-3年就要制定详细的数据开放策略,确保数据开放政策落到实处。2012年发布的《开放政府联盟:英国国家行动计划(2013-2015)》更是将主动开放其所拥有的所有数据集作为整个国家未来的三年行动目标。
  2.搭建数据开放平台,面向社会开放政府数据
  2009年5月,美国率先建立了政府数据开放网站Data.gov,旨在实现公众对联邦政府各机构形成的高价值、机器可读数据集的便捷存取,进而鼓励社会各界在海量数据的基础上进行创新性应用,截至2015年1月底,网站上已提供了139480个数据集,260多个企业和个人开发的应用程序。2010年1月,英国政府开通了Data.gov.uk网站,三年时间网站人均访问页面数就增长了285% ,总访问量比美国data.gov网站还要高,公众对政府公开数据的需求快速增长。此外,法国、加拿大、澳大利亚、新加坡、挪威、奥地利、西班牙等发达国家,印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家,以及欧盟、经济合作与发展组织、联合国、世界银行等国际组织均已加入到开放数据运动中,建立了数据开放门户网站。通过搭建数据开放平台,增强了政府信任度和透明度,满足了公众信息和数据需求,同时,通过积极鼓励社会力量对数据的开发利用,进一步激发了社会的创新潜力。
  3.开放政府应用程序接口,鼓励公众利用数据开展创新活动
  2012年6月3日,奥巴马签署命令,要求所有美国联邦政府部门向社会开放“政府应用程序接口”(Application Programming Interfaces,API),这也是美国《数字政府战略》的重要任务之一。各部门不仅要开放、展示数据,满足公民的知情权,还要进行必要的数据加工,使其成为整个社会随时都可以调用的生产资料和创新源泉。目前,美国联邦各机构共发布了数百个API,涉及到健康、公共安全、教育、消费者保护等多个领域。通过使用开放API,公民或开发人员可以方便地获取数据,从而在此基础上进行技术创新、服务创新和商业模式创新。除美国外,英国、法国等国也在本国数据开放网站提供API接口服务,作为直接在网站下载数据集的替代方案,方便软件开发者使用。
  (三)积极推动新技术新应用,加快建设智慧政府
  随着云计算、物联网、移动互联网、大数据等新一代信息技术的发展,各国电子政务建设正朝着数字化、智能化、人性化的方向发展,“智慧政府”建设成为各国电子政务发展的重要内容之一。
  1.制定战略规划,加快部署智慧政府建设
  智慧政府建设强调在政府信息化的基础上突出智能化及服务化,主张利用物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术,提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平,更好地为公民提供方便、个性化的服务。2011 年3 月,韩国公共行政与安全部制定了《智慧政府实施计划》,目标是在2015 年建成智慧政府,其实施策略包括四个方面:开放、整合、协同、可持续的绿色增长(如图1) 。2011年11月,美国加利福尼亚州为提高政府服务的绩效及服务度,提出了《智慧政府建设框架》 ,框架为社区、地区和国家解决棘手问题、保持可持续发展和繁荣提供了一系列治理原则。2014年6月,新加坡政府公布了“智慧国家2025”的10年计划,提出将构建“智慧国平台”,建设覆盖全岛数据收集、连接和分析的基础设施与操作系统,根据所获数据预测公民需求,提供更好的公共服务。

  2.实施云计算战略,积极推进政府云应用
  随着云计算的成功案例逐渐累积,技术应用愈发成熟,各国政府开始高度重视云计算技术,通过颁布相关战略计划加速部署应用。目前,美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚等电子政务领先国家均通过战略、政策和具体行动明确了云计算的优先应用策略。2011年9月,美国发布《联邦政府云计算战略》,规定在所有联邦政府信息化项目中优先运用云计算,从而解决电子政务基础设施利用率低、资源需求分散、重复建设、工程建设难于管理等问题。至今为止,美国联邦、州、地方各级政府已经全面采用云计算 。韩国2009年公布了《云计算全面振兴计划》,要求政府率先引进并提供云计算服务,优先在气象局等部门推进云计算服务和应用。2012年,韩国政府发布了《泛政府云计算促进信息化战略》,提出从2013年开始,中央政府部门重新制作或更换信息系统时,应全面使用云计算技术,以合理分配IT资源,节省系统构建和运营费用。2013年5月,澳大利亚发布《政府云计算政策:最大化云计算的价值》,对政府部门使用云计算服务提供相关法律、财政支持、安全规范等方面的指导。
  3.借助移动通信和社交媒体,创新公共服务方式与内容
  当前,公众通过移动通信、社交媒体等多渠道,随时随地、更便利地获取更多公共信息和服务的愿望越来越强烈。政府部门广泛应用移动通信技术和社交媒体,创新公共服务手段和方式已经成大势所趋。早在2005年,英国首相办公室就提出了旨在推动无线、移动信息技术在政府部门应用、支持移动办公的英国“游牧项目”。美国联邦政府将2012年定为移动政务元年。2012年1月,发布《联邦移动政务策略》( Mobile Strategy for Federal Government),制定了6条发展目标用以协调、统筹和推动美国移动政务的发展和建设 。2012年5月,美国发布《数字政府战略:创建21世纪的平台更好地为美国人民服务》 ,将面向用户的移动政务服务置于优先地位。新加坡《电子政务总体规划(2011-2015)》 将移动互联网技术作为电子政务的重要内容,提出一站式的政府移动网站建设,目前汇集了300多项移动服务,同时将移动媒体作为政府民意征集、新闻发布、公民参与政务的重要途径和渠道。《联合国2014年电子政务调查报告》显示,2012~2014年,使用移动应用程序和移动门户网站的国家数量增加了—倍,移动技术已经被广泛应用于农业、应急救险、教育、社区服务、医疗卫生等领域,很大程度上提高了政府的工作效率,方便了政府与公众的沟通以及公众参与政府决策,为公民提供了更优质、高效和便捷的服务。此外,脸谱(Facebook)、推特(Twitter)等社交媒体也成为继政府网站外又一服务渠道。《联合国2014年电子政务调查报告》显示,使用社交媒体的国家数量从2010到2012年增加了两倍多,2014年又增加50%,有118个国家使用社交媒体进行在线咨询,70%的国家将其用于电子政务的开展。
  4.挖掘大数据潜力,助力政府智慧服务和管理
  当前,大数据所蕴含的战略价值已经引起多数发达国家政府重视,为抢占先机,取得大数据领域的国际竞争优势,美、澳、英、法等国率先制定了大数据战略规划,从国家战略高度支持该国大数据应用与发展。在大数据战略部署下,政府先试先行,将大数据充分应用在政府公共服务、社会管理和业务决策中。
在公共服务方面,全球电子政务领先国家开始普遍开展政府网站用户行为大数据分析与挖掘工作。如美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国、新加坡等数十个发达国家政府门户网站和联合国门户网站均已部署了基于云服务模式的网站用户行为分析系统。基于对海量网站用户访问行为数据的分析和挖掘,提炼用户需求,指导政府提供更加个性化的网上服务,并通过对用户访问规律和点击行为的动态监测,有针对性地改进政府网上服务,精准推送服务内容,使在线服务越来越向智慧化、精准化、主动化的方向发展。
  在社会管理方面,国外一些政府部门(如医疗、交通、公安等)已经注重挖掘本部门所掌握的数据价值,更有效地提高部门业务运作效率,提升公众满意度。例如,美国疾病预防控制中心(CDC)利用从多处收集的海量数据,开发了复杂的流感跟踪系统,及时了解疫情变化。并基于流感跟踪系统,建立了专门网站(FluView),每周将数据向公众开放,方便公众查询当地的流感情况。再如,美国警察部门正在兴起一项新的应用——预测警务(Predictive policing),即基于大数据分析预测一个城市哪个地区最可能发生犯罪以及哪里最有可能找到犯罪分子。此外,应用大数据实现精细化的交通治理逐渐成为一种趋势,包括利用大数据分析处理交通拥堵、监测恶劣天气的道路状况、检测道路损毁状况等等。
  二、全球电子政务发展趋势对我国的借鉴与启示
  从上述分析可见,当前发达国家电子政务建设已经日益显现集约化、智慧化、开放性和创新性等特征,国外电子政务的做法与经验对我国“十三五”期间电子政务科学健康发展提供了有益借鉴。
  一是以“统建共用”原则促进公共基础设施的集约化建设。当前,大力推进基础设施和共性应用的集约化建设是国际电子政务发展的显著趋势。“十三五”期间,我国电子政务要实现高效科学发展,必须要建立适应新形势的电子政务发展方式,应本着“统建共用”的原则进行基础设施的统一规划布局,进一步加快基础网络的互联互通,推动共性应用的集约化建设,实现电子政务绿色可持续发展。
  二是开展电子政务顶层设计,增强统筹协调与管理能力。电子政务顶层设计是要从全局角度出发对电子政务进行整体规划和布局,构建电子政务科学发展的蓝图,切实将各自为政、分散建设、技术驱动的发展方式转变为协同、集约、安全可控、业务驱动的发展方式。当前应加快开展国家电子政务顶层设计,统筹电子政务发展中整体与局部、行业与地方、建设与应用、统一与分散、管理与服务的关系,统筹推进电子政务全面协调发展。
  三是深化公共服务整合,搭建满足公众需求的一站式服务。发展在线公共服务是加快推进政府职能转变、建设服务型政府的重要方向,是电子政务发展的核心目标。当前以简政放权为重点的政府改革对电子政务网上服务能力提出更高要求。应尽快围绕民生需求搭建一站式、无缝协同的在线公共服务,实现建设集约、服务集聚、数据集中、管理集成的服务整合思路,进一步提升政府服务效率和质量,使电子政务真正惠及全民。
  四是推动信息共享和数据开放,鼓励社会创新应用。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化,积极推动政务数据向其他部门和社会的开放,是实现政府综合治理能力的一个重要体现。应借鉴美、英等国的经验,在现有政府信息公开工作的基础上,编制政府数据开放政策,加快推进面向社会的政务数据的开放共享,引导并鼓励个人和企业开展面向原始数据的创新再处理,充分发掘政府信息资源潜在的社会和经济价值,促进公众参与、社会监督、开放透明的服务型政府建设。
  五是加大新技术应用力度,促进政府管理和服务创新。云计算、移动互联网、大数据等新技术应用和发展为电子政务转变发展模式,实现政府管理和服务创新提供新机遇。我国在推进电子政务建设中,也应积极鼓励新技术、新理念的创新应用,充分发挥云计算在促进电子政务基础设施建设、平台整合与共享、提升政府服务响应能力、降低能耗等方面的作用,抓住大数据分析技术在发掘信息价值、支撑政府精细化管理、科学化决策和智慧化服务方面的机遇,以及移动互联网发展在创新服务模式、拓宽服务范围、丰富服务手段等方面的作用。

  原文标题《国际电子政务发展趋势及经验借鉴》,发表于《电子政务》2015年第4期。
   王璟璇,女,博士,国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向:信息资源管理、电子政务。
   杨道玲,男,博士,副研究员,国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长,兼中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长,国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向:电子政务战略规划、电子政务绩效管理。



 


附件:
信息化研究2015年第9期 迈向十三五的电子政务系列之四:国际趋势与借鉴

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