《信息化研究》2015年第8期 迈向“十三五”的电子政务(3):转型发展的路径选择

来源:信息化研究部   作者:杨道玲 王璟璇   时间:2015-06-11

  【摘  要】加快电子政务转型发展是“十三五”我国经济社会发展的必然要求,也是电子政务自身发展的迫切需要。本文在分析国家电子政务转型发展必要性、紧迫性的基础上,提出了未来五年我国电子政务转型发展的总体思路和目标,并重点围绕网络整合、云计算平台建设、政府数据开放、服务模式融合创新、绩效评价等方面提出建议。
  【关键词】“十三五”;电子政务;发展方式;转型


  一、我国电子政务转型发展的必要性和紧迫性
  (一)加快转型是“十三五”我国经济社会发展的必然要求
  “十三五”(2016-2020年)是国家经济社会发展的关键历史时期,国家面临难得的发展战略机遇,改革也正处在一个重要的战略转折期,对电子政务发展提出了新的要求。一方面,推进电子政务是促进我国实现跨越式发展、加快经济建设步伐的重要途径。加快我国经济跨越式发展步伐,其中一项重要的任务就是推进经济社会各领域信息化的发展。充分发挥信息化驱动工业化、城镇化、农业现代化,推动国家治理体系和治理能力现代化的重要作用,深化电子政务应用和公共服务,为经济社会发展提供更加充足、更加有力的发展条件和空间。另一方面,推进电子政务是促进政府职能转变和建设服务型政府的有效手段。当前在社会主义市场经济体制日臻成熟和新形势下,市场在资源配置中起决定性作用。对政府职能转变和政府管理经济社会的方式方法提出了新的要求。实践证明:传统的政府管理方式和政务工作模式已经不能满足经济社会发展的需要和人民群众的期望,需要充分利用网络信息技术深化电子政务应用,加快转变政府职能,提高政府管理的能力和服务水平,激发创新活力,提升公众满意度。同时,社会公众对电子政务的认知、需求与期望也随着经济社会与技术的发展而不断提升,这都对我国电子政务的发展提出了更加持续、更艰巨、更急迫的巨大需求 。因此,在促进经济发展方式转型和政府职能转变的过程中,电子政务可以也应该发挥更加重要的作用,同时,也只有实现电子政务自身发展的转型,才能适应新的形势和新的要求。
  (二)加快转型是我国电子政务自身发展的迫切需要
  在肯定“十二五”我国电子政务所取得成绩的同时,也要看到,电子政务总体发展还比较慢。与国际比较,我国电子政务整体发展水平仍然不高,在全球尚处于中等水平,同先行国家的差距依然十分明显。与国内电子商务发展比较,“十年前是‘由电子政务带动电子商务’,十年后的现实却是‘电子商务带动电子政务,培育电子政务’” 。当前,电子政务依托的信息技术手段正发生重大变革,经济社会发展、特别是政府治理现代化对电子政务提出了新的更高要求,传统的建设、应用、服务和管理模式都已经越来越不适应新形势的发展要求,资源共享难、互联互通难、业务协同难等“老三难”问题一直困扰并制约电子政务的长足发展,这些问题既是电子政务发展的瓶颈和难点,也是未来电子政务绩效提升的着力点和潜力所在。面对“十三五”的机遇和挑战,我国电子政务要取得突破,就必须实现转型发展。因此,必须认清形势、提高认识,加快电子政务转型发展,进一步增强做好电子政务工作的责任感和紧迫感。
  二、我国电子政务转型发展的思路
  第一,要紧紧围绕信息化驱动现代化、建设网络强国的总要求。2014年2月27日,习近平主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议时强调,“网络安全和信息化是事关国家安全和国家发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题”,并明确提出“努力把我国建设成为网络强国”的战略目标。以信息化驱动现代化,加快建设网络强国,是驱动我国现代化事业全面发展的必由之路,也是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略选择。电子政务是国家信息化的重要组成部分,未来电子政务发展也必然要符合国家信息化发展总体战略和建设网络强国的目标要求。
  第二,以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化行政体制改革的路线方针政策作出了明确的部署,也为中国电子政务未来发展指明了方向。在新形势下,电子政务建设要主动适应深化行政体制改革的要求,在建设、应用、服务和管理模式上加大转变,逐步建立与政府履职相适应的电子政务发展模式,有效服务于创新政府、廉洁政府、法治政府建设,不断提升信息化条件下的政府治理能力。
  第三,以转变电子政务发展方式为抓手。经过过去十多年的快速发展,我国电子政务以大规模基础设施建设为重点、以重要核心业务系统为突破口,已经取得了阶段性成果。电子政务建设实现了从无到有、从小到大、从起步向深化应用的跨越式发展 。可以说,我国电子政务发展已经进入到一个全新的发展阶段,未来五年,电子政务发展如果再延续过去发展模式,自身已经难以为继,也更不能适应我国经济社会发展和行政体制改革的实际需要,因此,要推进国家电子政务发展,就必须对电子政务现有的建设、应用、服务和管理方式进行深刻转型。
  第四,以深化应用、突出实效为主线。电子政务最核心、最本质的内涵是用现代信息技术支持政府以最有效率和效益的方式完成其业务活动,履行其职责,实现其法定功能 。当前,电子政务应用的潜力还没有充分发挥出来,应用的广度和深度不足,特别是对政府管理创新的支撑作用较弱,对科学决策的支持水平有限,对社会公众的服务能力较低。因此,转变电子政务发展方式,要始终围绕深化应用、突出实效这一核心主线,以电子政务应用需求为导向,以解决经济社会重大问题和突出矛盾为切入点,强调政务业务与信息技术深度融合,进一步提高电子政务的经济和社会效益。
  第五,以互联网新思维、新技术、新应用为牵引。随着互联网的快速发展及网民规模的不断扩大,互联网所承载的经济、社会、政治、文化、科技活动不断增加,是否具备互联网思维成为各行各业实现技术突破、应用创新的关键。所谓互联网思维是指在移动互联网、大数据、云计算等科技不断发展的背景下,对市场、对用户、对产品、对企业价值链乃至对整个商业生态的进行重新审视的思考方式 。对转型阶段的电子政务而言,也需要运用互联网新思维,主动适应互联网发展新趋势,大胆引入互联网领域的新技术、新应用,推动电子政务发展模式创新和应用创新。
  三、我国电子政务转型发展的目标
  第一,实现电子政务建设的整合、集约。电子政务发展,基础设施是支撑。转变电子政务发展方式,首先要转变电子政务基础设施的建设方式,要从粗放式、分散化转向集约化、整体化的可持续发展的模式上来,倡导集约、节约、绿色的基础设施建设模式,以“统建共用”原则统一布局电子政务基础设施建设,积极探索新技术实现电子政务集约化建设的有效途径。
  第二,实现电子政务应用的协同、高效。电子政务发展,应用是关键。把深化应用和突出实效作为电子政务发展的主线和根本要求,优化业务流程,创新应用模式,彻底扭转困扰电子政务发展的“互联网互通难、信息共享难、业务协同难”的局面,推进各政务业务的协同发展,促进政府信息资源开放共享,切实提高各级政务部门履职能力。
  第三,实现电子政务服务的融合、创新。电子政务发展,服务是宗旨。转变电子政务服务方式,就是以更好服务社会公众为中心,积极主动适应信息化和互联网发展的新趋势,把互联网领域的新技术、新应用和新模式引入到电子政务服务中来,改造和优化传统服务方式,提升服务效率和质量,使电子政务更好地惠及全民。
  第四,实现电子政务管理的统筹、规范。电子政务发展,管理是保障。转变电子政务管理方式,就是顺应发展形势需要,坚持统筹规划,理顺管理体制,抓好顶层设计,完善制度规范,建立科学的绩效评价体系,引导和促进电子政务持续健康有序发展。
  四、我国电子政务转型发展的重点及建议
电子政务发展转型需要从建设、应用、服务、管理等多个方面统筹推进。其中,如下五个方面应作为未来一个时期电子政务转型的重点和抓手。
  1.整合构建统一的国家电子政务网络体系
  统一的国家电子政务网络是治国理政的重要公共基础设施。“没有网络安全就没有国家安全”,建设统一的国家电子政务网络,进一步提升国家电子政务网络综合保障能力,深化拓展统一政务网络的业务应用,确保网络及信息安全,是落实党中央精神、建设网络强国的重要内容。目前国家电子政务网络缺乏总体设计,统一网络平台尚未形成,而与此同时许多部门各自建立了或大或小的纵向横向相对独立的专网,这些专网绝大多数没有互联互通。这些问题是困扰电子政务多年的老问题,也是电子政务未来发展需要重点突破的关键性问题。否则,整合、集约、协同、共享就成为一句空话。
  “十三五”我国电子政务网络发展应紧紧围绕“网络整合、互联互通”做文章。第一,要抓紧做强国家政务内网和外网,尽快建成全地域、全天候、全业务、全功能的统一网络平台,确保其能够支撑党政部门各类业务应用,能够达到技术先进、性能强大的国际先进水平。只有这样,专网才有向统一网络平台迁移的可能,否则,统一网络建设将很快处于进退两难的尴尬境地。第二,要切实做好专网向统一网络平台的迁移工作,对现有各级各类业务专网进行较为深入调研,理清承载边界和业务支撑需求,逐步实现与统一内网或外网平台实现对接和业务融合。同时,发改、财政等部门要联合出台相关措施,坚决控制新建专网投资。第三,充分发挥统一网络平台整合政务信息和公共服务的优势,为各级政务部门领导决策、日常办公,以及履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责提供服务,要为跨部门、跨层级信息共享和业务协同提供高效服务。
  2.加快推广基于云计算的电子政务共性平台和应用
  云计算是推动信息技术能力实现按需供给、促进信息技术和数据资源充分利用的全新业态,是信息化发展的重大变革和必然趋势。它通过动态易扩展的资源整合,按需供给的专业化应用服务交付模式,提供高效可靠、绿色节能、低成本的计算与数据服务,满足各种信息化的需求。建设以云计算为基础的电子政务公共平台是电子政务集约化建设的重要探索。日前, 国务院发布了《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》(国发〔2015〕5号),明确提出要“探索电子政务云计算发展新模式”, 鼓励应用云计算技术整合改造现有电子政务信息系统,实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用,推动政务信息资源共享和业务协同。
  目前,北京、上海、重庆等多个地方都已经发布了云计算发展规划或实施计划,积极推进云计算在电子政务领域的应用创新,并初步取得成效。未来几年,应进一步加大统筹协调力度,发挥云计算的优势,在基础设施平台建设和共性应用平台建设等方面取得突破。一是利用云计算推进电子政务基础设施建设方式集约化转变。根据不同地区、部门特点,充分利用现有基础,建设集中统一的行业性、区域性电子政务公共云平台,实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用,大幅减少政府自建数据中心的数量,充分利用云计算遏制分散建设和重复投资现象。二是利用云计算推进共性应用平台建设,促进业务协同和信息共享。要着眼于经济发展和社会管理共性需求,通过梳理地方信息化中亟待解决的问题,分析潜在应用需求,通过多种鼓励手段引导基础较好、特征明显的重点领域,如全国的行政审批、政府内部执行力监管监控、医疗卫生、农业服务、食品安全、教育、交通、公共安全等,提前布局、优先实施云应用,通过云计算模式消除资源共享和业务协同壁垒,提高基础资源的利用效率和服务成效。
  3.大力推进政府数据开放和政务大数据应用
  当前,全球大数据产业日趋活跃,技术演进和应用创新加速发展,各国政府也逐渐认识到大数据在推动经济发展、改善公共服务,乃至保障国家安全方面的重大意义,纷纷积极出手推动。在全球大数据蓬勃发展的大背景下,我国也面临难得的发展机遇。如何充分利用大数据理念和技术,进一步加快电子政务建设,提升政府管理能力和服务水平,是当前电子政务应用取得实效的关键。对政府公共服务而言,大数据之“大”,不仅仅在于其容量之大、类型之多,更为重要的意义在于用数据创造更大的公共价值 。近三年来,科技部、发改委、工信部等部委在科技和产业化专项方面陆续支持了一批大数据项目和试点,各地也积极探索推进大数据产业化发展,但总体上看,大数据应用缺乏统筹规划,政府数据开放有待加强,大数据应用模式需要探索。
  未来五年,应重点抓好三个方面。一是建立政府数据采集更新机制,以政务应用需求为导向制定数据资源规划,建立公共基础数据资源的标准,完善数据资源采集、共享、利用和保密等相关制度,完善政务信息资源目录体系,扩大数据的采集和交换共享范围。建立数据更新和校验策略,以提高数据的完整性、准确性和及时性。二是出台国家层面的政府数据开放政策,构建国家统一的政府数据开放共享平台(data.gov.cn),奠定国家大数据应用的基石。基于该平台,把政府及其支撑机构掌握的非涉密信息进行开放,特别是积极探索地理、人口、法人、知识产权等政府基础信息以及其他有关管理机构数据资源向社会开放,鼓励社会力量积极参与政府数据资源的深加工和再利用,从而扩展电子政务大数据的应用范围,盘活政府信息资源价值,把政府数据转化成社会财富。三是以民生重要领域大数据应用为突破口,重点选取辅助决策、医疗卫生、食品安全、灾害预防、就业社保、交通物流、教育科研、公共安全、城市管理、科技服务以及金融、电信、能源、传媒等重要且数据量大的行业领域,建设政府大数据应用试点示范,支持政府机构和企业创新大数据服务模式,及时总结、逐步推广。
  4.积极培育适应互联网发展的在线服务模式
  发展在线服务是加快推进政府职能转变、建设服务型政府的重要方向。李克强总理在2014年会见出席世界互联网大会的中外代表时指出,互联网是政府施政的新平台。通过电子政务系统,可以实现在线服务,做到权力运作有序、有效、“留痕”,促进政府与民众的沟通互联,提高政府应对各类事件和问题的智能化水平。目前,我国互联网网民达6.49亿,手机网民5.57亿,这样庞大的用户群体以及长期被社交媒体和电商服务培养起来的用户习惯,使得我国政府机构必须重视提升在线服务能力,要用互联网思维,充分借助云计算、移动互联网、物联网、大数据等新技术探索和培育适应互联网新趋势的在线服务模式,实现政府服务的智慧化转型,才能满足互联网时代用户日益增长的多样化需求。从目前已显现的趋势看,以下几种服务模式的融合与创新值得关注。
  一是基于O2O的服务场景融合。目前,O2O模式开始广泛为消费者所接受。O2O是Online To Offline和Offline To Online的缩写,是利用互联网使线下商品或服务与线上相结合,线上生成订单,线下完成商品或服务交付的一种服务模式。近年来,政务O2O模式也悄然兴起,特别是在民政和公安等领域逐渐普及,比如护照办理、签证等都是网上申请、网下办理,这种模式不仅可以优化政府办事流程、提高效率、节省资源,同时也能为公众服务带来更好的体验。
  二是多媒一体的服务渠道融合。传统的电视、广播、报刊杂志等纸质媒体的影响力正在被新兴的媒体和技术所分享。全媒体时代的媒介传播方式、路径和环境的变化,对传统的电子政务服务方式带来了巨大挑战,特别是移动互联网的发展使公众注意力逐步向手机、平板、可穿戴设备等移动终端迁移,微博、微信、移动APP已成为实现政务服务的“新宠”。未来政府在线服务的载体与输出通道需要随着新技术和应用的变化适时转变,进一步推进电子政务与新兴媒体与技术的深度融合,以多渠道多方式提供7*24小时的便捷服务。
  三是基于社会化的网络服务平台整合。经过过去20年多年的发展,中国互联网领域已涌现出一批平台级的企业,与一批可称之为“互联网基础设施”的平台级应用,政府在线服务的发展将与云服务平台、电商平台、支付应用等社会化网络应用相互深度融合,利用社会资源为公众提供便捷、可控的服务 。据报道,阿里云计算平台与浙江省合作打造“政务超市”,整合40余个省级部门、11个地市和90个县(市、区)政务服务资源,实现了省市县的数据直连,将行政审批的“人跑腿”变成“数据跑腿”,大大提高了行政效率和办事成本。引入互联网服务理念,借助社会化的网络平台资源推进政府服务,将成为政府服务转型的重要方向。
  5.尽快形成引导电子政务科学发展的绩效评价机制
  由于电子政务建设“周期长、投入大、风险高”,花费巨资之后能否真正取得预期成效,已成为政府和社会各界普遍关心的问题。同时,电子政务领域“重建设轻应用”、“信息化烂尾楼”、盲目投入和投资浪费等现象时有发生,国内一些知名专家学者曾多次提出要警惕电子政务“投资黑洞”,防止陷于“IT生产率悖论”。绩效评价是衡量电子政务投入产出效益的有效手段,是实现电子政务项目闭环管理的重要环节。尽管近年来多份中央文件都提到要开展电子政务绩效评价,但迄今为止,除个别省市开展了初步探索外,国家层面尚没有一个相对成熟的评价体系或指南出台。从目前部分已开展的实践看,还主要存在重建设评估、轻效果评价,评价体系难以真实反映电子政务建设成效,绩效管理的战略导向作用不明显等问题。可以说,我国电子政务建设整体处于绩效管理缺失的状态。
  要推进电子政务朝着战略目标健康、持续发展,开展绩效评价势在必行。为此,建议:一要在全国各级政府强制推行电子政务工程项目绩效管理制度,国家有关电子政务工程项目管理部门(如国家发改委、财政部、工信部等)联合出台电子政务绩效评估指标体系和工作指南,组织或委托第三方机构开展评估工作,并与现有项目管理手段相衔接,评估结果作为项目运维和后期建设投资的重要参考。二要进一步调整优化各类政府网站绩效评估工作,规范和完善专业机构、媒体、公众相结合的社会评估机制,引导政府网站评估向强调服务成效和用户体验方向发展。三要组织开展电子政务发展水平评估,建立涵盖成本效益、应用效果、协同共享、安全保密、创新服务等方面的评估指标体系,建设发展水平评估数据收集、统计、报送和发布系统,鼓励第三方专业机构积极参与,引导和促进各级各地电子政务健康有序发展。四要形成绩效评价结果的激励机制。绩效激励的实现手段应当多样化、组合化,而其中最有效的手段是把电子政务绩效与项目的后续投资或部门人员的考核、升降、奖惩挂钩,并且把这些手段规范化、制度化,甚至法制化,这样才能有利于电子政务步入良性发展的轨道。绩效激励机制的建立,不仅有利于电子政务绩效评价工作的顺利开展,也有利于培养良好的绩效文化。

  原文标题《“十三五”电子政务转型发展的路径选择》,发表于《电子政务》2015年第4期。
  杨道玲,男,博士,副研究员,国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长,兼中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长,国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向:电子政务战略规划、电子政务绩效管理。
  王璟璇,女,博士,国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向:信息资源管理、电子政务。




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信息化研究2015年第8期 迈向十三五的电子政务系列之三:转型发展的路径选择

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