《信息化研究》2015年第7期 迈向“十三五”的电子政务(2):机遇与挑战

来源:信息化研究部   作者:杨道玲 王璟璇   时间:2015-06-11

  【摘  要】客观分析当前我国电子政务发展面临的机遇和挑战,对于研究探索“十三五”电子政务发展思路和路径具有重要意义。本文从国际、国内两个视角分析了“十三五”我国电子政务发展所处的新环境、新机遇,并从管理体制机制、发展模式、安全形势、发展环境等角度剖析了当前面临的挑战与亟待解决的问题。
  【关键词】“十三五”;电子政务;机遇;挑战


  以信息化驱动现代化,加快建设网络强国,是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的重大战略选择。大力推进电子政务是国家信息化的重要任务,经过过去十多年的发展,特别是“十二五”期间的快速推进,我国电子政务已经深入到经济社会发展的各个领域,成为各级政务部门平稳运转和高效履职不可或缺的重要手段。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的最后冲刺阶段,是全面深化改革要取得决定性成果的关键时期,全球信息技术革命持续迅猛发展,对经济社会运行、生产生活方式、治国理政模式正产生广泛而深刻的影响,我国电子政务发展面临新的环境和要求,正处于重大机遇和严峻挑战并存的关键历史时期。
  一、“十三五”我国电子政务发展的战略机遇
  “十三五”时期,我国电子政务发展将面临前所未有的重大机遇,从全球来看,信息技术的发展及政府治理模式创新为我国电子政务发展提供了有利的外部环境,从国内来看,建立在数十年发展基础上的电子政务又迎来政府深化改革的新契机和国家高度重视电子政务发展的强有力制度保障。
  (一)国际视角
  1.信息革命持续演进为电子政务发展提供强大的科技支撑
  当前,全球信息技术革命持续演进,电子政务发展所依托的信息技术手段正面临重大飞跃,以云计算、大数据、物联网和移动互联网等为代表的新一轮信息技术变革浪潮风起云涌,不仅对产业发展、商业模式、媒体传播、金融服务等领域产生强烈冲击,同时也深刻改变了信息化发展的技术环境及条件,为电子政务发展提供了更为强有力的科技支撑,为提高政府管理效能、更好地服务于公众提供难得的机遇。应用云计算,政府不仅可以节省资源、减少重复建设,实现电子政务集约化发展,而且可以加强信息资源汇集,提升公共服务的效率和效果。应用大数据技术,创新社会管理方式,改进行政管理决策,促进政务服务智能化应用,实现精细化管理、科学化决策、智慧化服务。应用移动互联网技术发展移动政务,将为政府日常办公和公众提供随时随地的信息支持。目前,世界电子政务领先国家纷纷采取措施,力争抓住新一轮信息革命快速渗透带来的新机遇,普遍利用云计算技术,大力推进基础设施和共性应用的整合、共享和集约化建设,将移动技术广泛应用于农业、应急救险、教育、医疗卫生等领域,创新公共服务方式和内容,同时发布大数据战略,不断挖掘大数据潜力,助力政府智慧服务和管理。
  2.全球政府治理创新为我国电子政务实现赶超、跨越发展提供了可能
  当前,全球政府治理总体朝着整体政府、开放政府和智慧政府方向发展。整体政府是指各部门在多领域协力合作,共同对政策制定、项目管理和服务提供作出一致协调的努力 。开放政府强调以高度开放的姿态应对社会需求,在公共政策制定和公共利益分配过程中实现透明与开放,积极鼓励社会、市场以及公民个人参与公共管理的全过程。智慧政府主张利用物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术,提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平,更好地为公民提供方便、个性化的服务 。推行电子政务,是政务管理方式的一场深刻变革,全球政府治理模式的创新为电子政务提供新的广阔的发展空间。《联合国2014年电子政务调查报告》2指出,目前主要发达国家更加关注通过电子政务手段建设整体政府和解决协同治理问题,在一体化的电子政务中实现政府治理的高效运作与业务协同,构建整体政府,实现政府协同治理已成为全球信息化发展的主要趋势。在开放政府方面,政府开放数据运动已在全球逐步兴起,在国家层面制定战略及政策法规,建设数据开放门户网站,逐步向公众开放免费的可机读数据集,促进社会创新发展成为大势所趋。而在新技术新应用的支撑下,各国电子政务建设已经朝着数字化、智能化、人性化的方向发展,更进一步契合了智慧政府的建设要求。
  总之,全球总体向好的电子政务发展环境,是我国电子政务发展的有利外部条件,信息技术的进步、治理模式的创新、应用的不断深化都为我国电子政务学习、借鉴、吸收,继而实现赶超、跨越发展提供了可能。
  (二)国内视角
  1.“十三五”的关键历史阶段为电子政务发展提供了广阔的空间
  “十三五”(2016-2020年)承载了三个重要时间节点。一是按照党的十八大要求,到2020年我国将全面建成小康社会,国内生产总值和人均国民收入将比2010年再翻一番,从而实现“国民收入倍增计划”,社会主义市场经济基础将进一步完善。二是按照十八届三中全会《决定》精神,到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。经过经济社会各领域的全面深化改革,社会主义市场经济体制将更加完善,各方面制度将更加定型、更加成熟。三是到2020年,国家在经过前面社会主义建设、改革开放两个30年之后,按照社会发展新的“三步走”的战略目标,我国将进入到本世纪中叶达到中等发展国家水平、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”阶段的第三个30年 。正是因为2020年将汇集着这三个重要时点,“十三五”期间各方面建设不仅对全面建成小康社会、实现全面深化改革的战略目标具有标志性意义,也将为下一个30年进一步坚持和完善中国特色社会主义道路,推进国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实基础。“没有信息化就没有现代化”,“十三五”战略目标的实现,离不开信息化和电子政务的发展。加快推进电子政务发展,意义重大,机遇难得。
  2.党中央、国务院为信息化和电子政务发展提供一系列制度红利
  新一届政府执政以来,积极顺应世界潮流,高度重视信息化和电子政务发展,在组织领导、战略布局、政策发布等方面均为电子政务发展提供强有力制度保障。一是电子政务发展有了更强有力的组织领导。2014年2月27日,中央网络安全和信息化建设领导小组正式成立,体现中国最高层全面深化改革,着力保障网络安全,推动信息化发展的决心。新组建的领导小组层次之高前所未有,党和国家最高领导人出任组长、副组长,第一次比较彻底地体现了信息化是“一把手工程”的内在要求。同时,新的领导小组也体现了党政军一体化融合推进的要求。无论从哪个角度看,今后总揽全局、统筹推进的规划能力和协调能力都将大大提高 。作为国家信息化的重要组成部分,电子政务发展也同样有了更强的组织保障。二是电子政务的战略地位进一步提升。从国家战略层面看,全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化,任重而道远。如何形成与国家治理体系相适应的电子政务管理体系,构建适应和推进治理能力现代化的电子政务发展模式,成为“十三五”我国电子政务发展的重要方向。从政府改革层面看,新一届政府对建设创新政府、廉洁政府、法治政府提出了更高的要求,转变政府职能、简政放权的力度明显增强,这些工作都需要电子政务做好支撑。从信息化发展层面看,国家把推进信息化、建设网络强国的战略部署与“两个一百年”奋斗目标和实现民族复兴的“中国梦”紧密联系,信息化的战略地位前所未有。在此三重背景下,我国电子政务的重要战略地位也不言而喻。三是电子政务发展的政策保障不断增强。自2014年领导小组成立以来,党中央、国务院出台了多个文件,为电子政务发展提供政策指导。2014年12月,国务院办公厅发布《关于促进电子政务协调发展的指导意见》(国办发〔2014〕66号),从加强顶层设计,统筹电子政务协调发展;深化应用,提升支撑保障政府决策和管理的水平两大角度提出未来五年电子政务发展的指导意见,该文件也必将对“十三五”我国电子政务发展产生重要影响。2015年1月,国务院发布《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》(国发〔2015〕5号),提出“电子政务云计算发展新模式”,推动政务信息资源共享和业务协同。同月,发布《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》(国发〔2015〕6号),提出全面实行“一个窗口”受理,积极推行网上集中预受理和预审查,创造条件推进网上审批,加快实现网上受理、审批、公示、查询、投诉等,这些要求为进一步发挥电子政务优势提供良好契机。此外,在政府网站建设方面,国务院办公厅还出台了《关于加强政府网站信息内容建设的意见》(国办发〔2014〕57号),中央网信办发布了《关于加强党政机关网站安全管理的通知》(中网办发文〔2014〕1号)等文件,为政府网站建设和管理提供政策指导。
  3.推进政府治理现代化为电子政务发展提供新契机
  十八届三中全会做出了关于全面深化改革重大问题的决定,提出了完善发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理的现代化的总目标,部署了加快转变政府职能、强化权力运行制约和监督体系、创新社会治理体制等一系列重大任务,这些重大任务的实施很多都与电子政务工作密切相关。十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标。贯彻落实依法治国,为依法推进电子政务发展,切实保障国家网络安全提供了基本遵循和最大契机。国家治理体系和治理能力现代化的核心是政府治理现代化。当前,政府治理现代化进程中诸多问题的解决离不开电子政务的有力支撑 。一是世界政治、经济、社会、军事形势纷繁复杂,党和国家亟需提升对世界范围内各类重要信息的收集、处理、分析能力,加强政务信息管理能力是信息化条件下加强党的执政能力和政府管理的重要内容。二是随着互联网的爆炸式发展,各种社会问题日益突出,不稳定因素不断增加,如何通过充分利用好、管理好互联网,特别是如何利用各级各类政务网站来了解民意、化解矛盾,是各级政府在新时期必须解决的重大命题。三是整合政务资源,为公众提供一体化、网络化的服务是具有竞争力的现代政府的基本特征。目前我国政府的公共服务能力与公众的迫切需求相比还有较大差距。发挥好电子政务在服务公众方面的优势是建设服务型政府的重要举措。四是当前政府市场监管面临的压力前所未有,综合治税、食品药品安全、企业信用、环境监测、城市应急等各个方面的管理难度越来越大,而这些监管问题都需要以政务信息共享为基础加以解决。五是随着城市化进程的加速,流动人口管理、社会保障管理、城市治安管理、社会团体管理的难度不断增加,跨地域、跨部门的协同日益重要,这些问题的解决如没有电子政务的支撑是不可想象的。
  4.国家经济社会发展为电子政务提供了良好的现实基础和社会氛围
  一方面,我国电子政务发展的物质基础更为坚实。我国作为全球第二大经济体,已经具备足够的物质资源支持国家信息化和电子政务发展,同时,也迫切需要有与经济实力相匹配的电子政务支撑能力。同时,作为全球最大的信息产品制造基地和最具潜力的信息消费市场,我国已经具备相对完善的信息产业体系,部分领域已跻身世界前列,网络等信息基础设施的覆盖能力持续提升,以互联网为基础的信息经济迅速崛起,这些都为发展电子政务奠定了坚实基础。另一方面,电子政务深化应用的社会需求和氛围进一步增强。据CNNIC统计,截止到2014年12月底,我国互联网网民规模达6.49亿,互联网普及率为47.9%,其中手机网民规模达5.57亿 。有专家预计,到2020年前后,中国可能会有10亿智能手机的用户,到时中国的网民可能会达到10个亿。信息技术的飞速发展和普及应用已经深刻改变了人们的生产方式、生活方式、工作方式和生存环境,公众使用信息技术的意识和能力明显增强。随着社会信息化应用能力的提升,公众对电子政务的认知有了显著提升,对政府权力运行公开、公共服务质量、政府舆论引导以及突发事件应对能力均提出了更高的诉求。这都对未来我国电子政务的发展提出了更加持续、更急迫的需求。此外,我国电子政务自身发展也已经具备一定基础。无论是在网络基础设施、核心业务支撑、信息资源开发,还是在组织制度、安全保障、产业支撑等各个方面均具备了较好的基础。总之,我国电子政务发展已经站在新的历史起点上,“十三五”国家电子政务跨越式发展值得期待。
  二、我国电子政务发展面临的挑战与问题
  面对新的形势和机遇,还必须清醒地认识到当前我国电子政务发展中存在一些严峻挑战和亟待解决的问题。主要表现在:
  1.适应新时期电子政务发展的管理体制和工作机制有待健全
  推进电子政务发展,理顺管理体制机制是第一位的,电子政务发展过程中的很多问题归根结底都是体制机制不顺造成的。体制机制问题已经成为制约电子政务向更高水平跨越的障碍,主要表现在以下几个方面。一是,尚未形成相对集中高效的电子政务管理体制,统筹不足、政出多门、分散建设等现象仍然存在。尽管中央网信办成立后,各地也都纷纷成立了类似管理机构,但由于中央网信办“三定”未明确,地方上总体还在观望之中,仅有牌子无专门的人员,电子政务业务职能和范畴都亟需明确。二是,各相关职能部门间协调推进电子政务规划、审批、建设、运行等环节的机制还没有建立起来,多头立项、多头审批问题较为普遍,导致重复建设突出、资源难以共享、应用难以深化。以网络建设为例 ,据调查,我国目前的网络设备的利用率只有5-10%,与发达国家有较大差距。政府部门的专网建设过多,也造成了网络资源的浪费,形成一系列“孤岛”和“烟囱”。三是,地方层面电子政务管理机制急需理顺。中央和地方电子政务管理的事权划分方面还存在不清晰、不规范、不合理的地方,“上面千条线、下面万根针”,地方电子政务建设统筹困难,导致电子政务建设“纵强横弱”。地方电子政务管理机构设置五花八门,职能各异,缺乏基本规范。四是,电子政务执行机构缺乏权威。我国一直未建立有效的CIO制度,各级各部门电子政务工作的推进均寄希望于“一把手”,电子政务发展常常因“一把手”的关注重心转移而受到影响。在具体建设过程中,电子政务大都是各级信息中心在负责执行,这些部门多是事业单位,属于技术支撑部门,在信息化推进中缺乏足够话语权。
  2.现有发展模式还不能适应政府治理现代化的需要
  面对新形势、新要求和新任务,传统电子政务发展模式中的一些弊端进一步凸显,主要表现在三个方面:一是“重建设、轻应用”,仍然热衷于花大力气提高基础设施投入,不断建设业务应用系统,但这些设施和系统是否发挥了应有的作用,缺乏足够的关注和考量,致使很多项目“建而不用”,造成投资浪费。调查显示 ,目前分布在全国的255个数据中心中有近90%的设计PUE(能源利用效率)低于2.0,平均为1.73,距离国家规定的1.5指标仍有很大差距。二是“重管理、轻服务”。电子政务投入侧重于政府内部系统建设和管理职能的信息化,围绕民生的公共服务类业务系统比例相对较低,电子政务服务社会公众的数量和质量都有待提高,特别是如何利用互联网新技术实现服务创新方面还存在诸多“短板”。以政府网站为例,“提供的服务不需要、需要的服务找不到”成为网站服务的普遍现状。有关单位对15个省市的抽样调查指出 ,77%的用户登录网站想了解护照和港澳通行证、生育服务证、保障性住房申请等事项办理的政策规定和具体要求,但相关政府网站没有对这类服务给予足够关注,服务资源整合不全面,办事流程解读过于简单,无法有效指导公众“办成事”。三是互联互通难、信息共享难、业务协同难这“老三难”问题长期存在。报告显示 ,当前,全国各级政府跨部门、跨地区的信息共享和业务协同仍未取得根本突破,区域部门间基本实现共享的省级地方仅占 13%,信息共享和业务协同在地市和区县进展缓慢,信息共享成为制约部门业务协同的重要因素。尽管部分部门和地方开始尝试数据开放,公开的数据较为单一、陈旧,且存在更新不及时现象,“数据部门化”现象依然较为严重。
  3.关键技术和安全问题仍然对电子政务发展形成较大制约
  “没有网络安全就没有国家安全”,网络安全问题已经被纳入国家信息化整体战略一并考虑。当前,我国电子政务所依托的关键技术及面临的安全形势对电子政务下一阶段发展形成较大制约。一是核心关键技术受制于人,缺乏高端自主知识产权产品。过去十多年来,我国在核心信息技术和产业的发展方面,进展迟缓,有些领域甚至出现退步,信息化核心技术的缺失已经成为中国面临的十分严峻的信息安全威胁。高端芯片、核心软件、关键元器件以及专用设备、仪器仪表等领域,技术对外依存度高,一些核心技术、产品和装备依赖进口,自主知识产权产品竞争力不足。二是自主创新能力亟待加强。国家激励企业自主创新和促进创新成果产业化的体制机制有待完善,产、学、研有效结合的协同创新机制尚未形成。支持产业发展及创新的政策措施和服务环境还不适应产业发展要求,成果产业化进程过慢,制约了国际竞争力的提升。三是网络空间安全斗争日益激烈。当前,网络空间日益成为承载政治、外交、文化、军事使命的全新战略疆域。网络空间关键资源获取、利用、控制的斗争更趋激烈,网络空间主导权正成为大国博弈、重构国际新秩序的全新领域。近年来,境外敌对势力将互联网作为对我国渗透破坏的主渠道,以“网络自由”为名,不断对我攻击污蔑、造谣生事,试图破坏我国社会稳定和国家安全;一些人出于政治或商业利益炒作热点敏感问题,甚至进行违法犯罪活动;互联网新技术被一些人作为新的传播工具,大肆散布违法有害信息。在互联网上,能否赢得意识形态领域渗透和反渗透斗争的胜利,在很大程度上决定我们党和国家的未来 。四是网络与信息系统安全形势严峻。网络空间中,信息获取、网络泄密、信息滥用,侵犯企业商业秘密,危害国家安全的事件更加频繁,网络攻击,网络恐怖,破坏关键性运行设施,中间性信息系统安全运行的违法犯罪活动时有发生。目前,我国关键信息系统主要面临设备被控、数据被窃及业务被瘫三类威胁 。
  4.支撑电子政务发展的软环境有待继续优化
  尽管“十二五”期间,电子政务政策法规标准等得到加强,有效促进了电子政务快速发展。但是,随着电子政务发展的需求和形势变化,当前领导意识、标准规范与制度建设、人才队伍等方面的软环境还有待继续优化改善。一是仍有很多领导干部缺乏信息化思维和互联网思维 ,对电子政务的认识不统一,主要表现在简单地将电子政务理解为技术手段和系统应用,对信息化引领现代化发展全局性和战略性作用,电子政务促进行政管理体制改革、建设人民满意服务型政府、实现政府治理现代化的战略作用,尚未形成统一认识。特别是很多领导对互联网新变化准备不足、应对不力,甚至产生畏惧和抵触心理,在利用互联网思维推进电子政务方面的意识尚需进一步加强。二是信息化标准规范和制度建设跟不上发展需要。信息化与电子政务相关立法滞后,难以适应信息技术快速发展和应用创新的需要,针对一些新出现问题的“补丁式”立法难以统筹全局。电子政务领域缺乏统一的顶层设计,相关标准规范制定工作相对滞后,解决现实问题的针对性不强。三是人才队伍现状不能适应电子政务发展需要。领军人才、创新人才不足,人才国际化水平不高,高端人才流失严重,主要原因是人才培养与实践应用相脱节,选拔、使用、评价、激励机制不畅。亟需破除体制机制壁垒,扫除身份障碍,形成开放包容、有序流动、人尽其才的人才发展环境。
  总之,面对“十三五”我国电子政务发展的重大战略机遇和严峻挑战,我们必须准确研判形势,客观分析问题,明确发展方向和重点,尽早着手“十三五”电子政务发展规划制定工作,为新阶段电子政务发展的良好开局奠定基础。

  原文标题《中国电子政务“十三五”面临的机遇与挑战》,发表于《电子政务》2015年第4期。
  杨道玲,男,博士,副研究员,国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长,兼中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长,国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向:电子政务战略规划、电子政务绩效管理。
  王璟璇,女,博士,国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向:信息资源管理、电子政务。

 


附件:
信息化研究2015年第7期 迈向十三五的电子政务系列之二:机遇与挑战

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