《信息化研究》2015年第6期 迈向“十三五”的电子政务(1):“十二五”进展回顾

来源:信息化研究部   作者:杨道玲 王璟璇   时间:2015-06-11

  【摘  要】“十二五”期间,我国电子政务在多个领域都取得了明显进展,但也存在一些亟待解决的问题。为研究“十三五”我国电子政务发展路径和重点,有必要对过去几年电子政务发展情况进行回顾分析。本文从“十二五”国家电子政务发展的战略目标出发,通过对照比较、数据分析,对“十二五”以来我国电子政务进展及问题进行初步总结。
  【关键词】“十二五”;电子政务;建设进展;评价

  大力推进电子政务发展是国家“十二五”的重要任务。“十二五”期间,我国电子政务建设稳步推进,在各个领域都取得了一些进展。2015年既是“十二五”的收官之年,也是迈向“十三五”的筹备之年,回顾“十二五”时期我国电子政务建设进展,总结成绩、分析问题,对于谋划国家“十三五”电子政务发展具有十分重要的意义。
  一、“十二五”我国电子政务发展目标解析
  “十二五”期间,有三份规划文件提到了电子政务发展的目标。2011年3月,第十一届全国人大第四次会议通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,在第十三章第二节中对国家电子政务提出了任务要求。2011年12月工业和信息化部印发了《国家电子政务“十二五”规划》(工信部规〔2011〕567号)。2012年5月国家发展改革委印发了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》,后两份文件对“十二五”期间国家电子政务发展以及政务信息化工程建设做了明确部署,并提出了“十二五”期间国家电子政务发展的目标和若干相关量化指标。为便于分析,本文把上述三份政策文件关于电子政务的目标分解为:基础设施、应用系统、政务信息资源、社会管理和公共服务、网络与信息安全、发展支撑能力等六个领域。各领域的规划目标如表1所示。

  二、“十二五”我国电子政务主要进展及目标实现情况分析
  通过对基础设施、应用系统、政务信息资源、社会管理和公共服务、网络与信息安全、发展支撑能力等六个领域分别展开分析,得出如下结论。
  (一)网络支撑能力显著增强,基础设施集约化效应开始显现,但分散建设的现象仍未得到根本遏制
  统一的国家政务网络框架初步形成,网络覆盖面大幅提高。近年来,中办会同国办加快推进国家统一内网建设。党委内网实现中央到副省级城市以上地方党委办公厅业务网的互联互通。政务外网已建成我国最大的统一政务网络平台,覆盖范围不断延伸,业务承载能力稳步提高。其中,中央级接入单位已达85家,承载了中纪委、国务院应急办、审计署、安监总局等30多个中央政务部门的全国性业务应用。在地方已连接31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、314个市(地、州、盟)和2317个县(市、区、旗),省级、地市级、区县级和乡镇级政务外网覆盖率分别达到100%、94.3%、81.2%和33.2%,接入政务部门约11.1万家,接入终端超过153.6万台,截至2013年底,各地依托政务外网部署的行政审批、电子监察、应急平台、社会保障、文化共享、卫生医疗等业务应用系统总计已超过3750项,有效支撑了地方政府部门及时高效履行公共服务职能和建设廉洁政府,为全国电子政务最终实现纵横联动、协同办公的建设目标打下了良好基础。
  基于云计算的电子政务公共平台建设试点的集约效应开始显现。为落实国家对云计算的支持,指导新一代电子政务基础设施的建设发展,2012年工业和信息化部印发了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》,部署地方开展试点工作,探索电子政务集中管理模式。2013年9月工业和信息化部确定北京市等18个省级地方和北京市海淀区等59个市(县、区)作为首批基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点示范地区,鼓励地方在现有基础上建设集中统一的区域性电子政务云平台,推动电子政务朝集约、高效、安全和服务方向发展。开展试点一年多来,取得了明显成效。北京、上海、广州等地方依托统一的电子政务公共平台,实现人口、法人、地理空间等基础信息资源跨地区、跨部门、跨层级共享,提高了政府部门间协同工作能力。陕西省通过电子政务公共平台建设和运行,减少了省级部门机房和数据中心30多个,节省信息化基础设施投资约55%,节省运行维护服务费约50%。深圳市通过电子政务公共资源的集中建设和管理,每年节省资金约2亿元。山东省德州市使用自主可控的软硬件产品建设电子政务公共平台,与使用国外同类产品相比,节约投资1.6倍以上,同时拉动了自主品牌信息产业发展,有效保障了信息安全。
  电子政务分散建设的现状仍然严重。尽管部分地方探索基于云计算的集约化建设模式,但电子政务建设中缺乏统一布局和整体推进,分散建设、低水平重复、投资浪费等现象没有得到明显改观。数据显示 ,截止到2013年底,全国省级和副省级城市、地市级、区县级设有独立机房的部门平均比例分别为70%、32%、22%。省级、地市级、区县级政府网站分散建设的比例分别平均为78%、32%、30%。另据国办调研发现 ,电子政务条块分割,信息孤岛现象依然比较严重,38个部委建有80个专网,专网实现横向交互的比例不到0.1%,网络资源的利用率不到5%,自建、自用、自管的电子政务工程技术导向的建设模式没有得到根本遏制,重建设轻应用的状况亟待改善。
  (二)各级政务部门核心业务信息化覆盖率大幅提高,但地区差异不容忽视
在中央层面,各部门核心业务信息化覆盖水平稳步提升,并逐步实现全业务、全流程、全覆盖。“十二五”期间,各部门加大应用系统建设力度,在继续推进金盾、金关、金财、金税、金审、金农等重要信息系统建设的基础上,重点建设保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力等方面的重要信息系统。数据显示 ,到“十二五”中期,中央各部门核心业务信息化覆盖率已经达到 80%,相较“十一五”时期增长了 10%。另据调查 ,中央政府各部委办公业务信息化覆盖率从2001年的不到10%提高到100%,海关、税务、公安、国土、金融监管、社会保障等有金字工程支撑的重点领域核心业务信息化覆盖率接近或达到100%。这些业务应用系统建设,大大提升了政府监管能力和事务处理能力,政府内部办公、对外管理和服务整体上对电子政务应用系统的依赖度越来越高。
  在地方层面,地方各级政务部门核心业务信息化覆盖率逐步提升,应用不断深化。数据显示 ,“十一五”期间,省级、地市级、区县级主要业务信息化覆盖率分别为60%、40%和25%,个别区县甚至不到10%。与其相比,经过“十二五”的快速发展,到2013年底,省级、地市级和区县级政府主要业务信息化覆盖率已分别达到75%、60%和40%,增幅十分明显,有效支撑了各地政府部门履职。
  但是,业务应用的地区差异仍然不容忽视。总体来看,东部发达地区的省、市级政务部门主要业务信息化覆盖率普遍在80%以上,区县达到50%;而中西部省、市级政务部门主要业务信息化覆盖率接近50%,多数中西部区县级电子政务业务系统仍处在起步阶段,覆盖率仅在30%左右。
  (三)政务信息资源建设和共享协同进展较慢,政府大数据应用开始起步
  基础信息库总体进展缓慢。2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》提出“启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设”的任务,至今已过12年时间。“十二五”有关规划文件再次提出了建设要求。虽然近年来四大基础信息资源库总体上不断推进,但进展仍十分缓慢。调查显示 :截止2013年6月,自然资源和地理空间基础信息库项目所有子项建设任务全面完成,项目工程分项、技术分项、档案分项、财务分项通过专家评审,完成了项目整体初步验收工作;法人单位信息资源库刚刚完成总体建设方案编制工作,国家工商总局已经建成了企业法人数据库,民政部和中编办初步建设了社团和事业单位信息库。人口基础信息库和宏观经济数据库尽管已经做了诸多准备工作,但尚未正式立项。
  核心业务数据库覆盖率有所提升。绝大多数中央部委的核心业务都有数据库支撑。金融、税收、质检、社保、教育等关键领域先后建成了一大批信息库,为进一步提高政府的市场监管、社会管理、公共服务和科学决策水平奠定了扎实的基础。地方政府政务信息资源开发利用有了进一步发展,省、市、县三级政务部门核心业务数据库覆盖率分别为32%、24%和29%。 
  信息共享和业务协同尚未取得根本突破。推进跨地区、跨部门、跨层级信息共享,是“十二五”电子政务工作的重点之一。中央和部分省市在综合治税、人口管理、应急管理等方面积极推进信息共享和业务协同,共享内容和范围不断扩大,业务协同能力不断增强,取得了一定成效。但从全国总体来看,跨部门、跨地区的共享协同尚未取得根本突破。数据显示 ,区域部门间基本实现共享的省级地方仅占13%,区域部门间少量实现共享的地市和区县仅占32%和28%,绝大部分地方只是实现了个别部门间点对点的共享,与“十二五”预期目标相比,差距较大。
  政府数据开放和大数据应用开始起步。大数据技术的发展,对政府治理和公共服务正产生广泛而深刻的影响。中央部门和地方政府开始积极尝试政府大数据应用,取得了积极进展。中国气象局与阿里云达成战略合作,双方将联手完善中国首个物流数据平台——物流预警雷达,挖掘气象大数据的深层价值,这是中国国家部委首次采用民营科技公司提供的数据服务。国家统计局开通国家数据网站(data.stats.gov.cn),提供由统计系统产生的,与GDP、CPI、 人口、总人口、出口、房价、社会消费品零售总额、货币、PPI、固定资产等有关的各种开源数据。上海市政府数据服务门户(datashanghai.gov.cn)是全国第一个省级数据开放平台,涵盖地理位置、道路交通、公共服务、经济统计、资格资质和行政管理6大领域。北京市政务数据资源网(bjdata.gov.cn)自2012年10月试运行以来,网站已上线发布了36个政府部门306类400余个数据包,覆盖旅游、教育、交通、医疗等领域,多达36万条地理空间等原始数据资源,以及软件与信息服务业、文化创意产业相关政策文件1475件。此外,其他地方也都在积极为政府数据开放做准备。
  (四)社会管理和公共服务水平明显提升,但服务向基层延伸进展较慢
  政府网上服务能力大幅提升。据CNNIC发布的数据显示,截止到2014年底,我国以gov.cn为结尾的域名数为57024个 。100%的国务院组成部门和省级政府、99.1%的地市及85%以上的县(区)政府都已经建设了政府网站 。各级政府网站都基本具备了信息公开、网上办事和政民互动三大服务功能,政府网站已经成为信息公开、回应关切、提供服务的重要平台。中国软件评测中心发布的“第十三届(2014年)中国政府网站绩效评估”结果显示,政府网上服务呈现四大亮点 :一是政府网站可用性水平进一步提升,部委、省、副省级、省会政府网站的首页链接全年可用性已经达到了99.3%。二是重点领域公开效果持续改善,60家部委网站按照统一的标准规范公开了本部门的行政权力清单,省、市、区县政府网站也进一步加大了公开力度,开通了相关专栏的网站比例达到了43%,超过30%的网站提供了行政权力运行流程图。三是互动宣传更加多元更加亲民,部分地方、部门重视将网站互动交流渠道与传统的交流平台相结合,整合互动资源,利用多元化的互动渠道提升交流效果,通过更加通俗易懂、亲切友好的方式拉近政民沟通的距离。四是多媒一体的引导效果日趋增强,各级政府在进驻微博、微信等新媒体的同时,逐步重视并加大了网站与新媒体信息同步、协作发布的力度,以多渠道强化对互联网舆论的引导。
  新技术与政务加速融合,各类社会管理和公共服务创新应用不断涌现。云计算、物联网、大数据、移动互联网等新技术正加快向政务领域渗透,形成一系列创新应用,在网络舆情引导、政民互动、市场监管、社会管理和为民服务等方面发挥越来越重要的作用。例如,审计署重点推进基于“云计算”的审计数据分析系统和基于“物联网”的电子审计指挥系统。国家质检总局推广 RFID、二维码、条形码等技术应用,全面实现产品质量检测数据采集自动化和监测数据应用分析智能化。同时,政务微博、微信、移动APP应用已成为各级政府部门发布权威信息、加强政民互动、引导网络舆论、提升社会治理能力的一个重要组成部分。中央人民政府门户网站官方微博客和官方微信在2013年10月11日正式上线。2014年9月10日,国家互联网信息办公室下发通知,大力推动政务微博微信服务,要求“全国各地网信部门推动党政机关、企事业单位和人民团体积极运用即时通信工具开展政务信息服务工作”。新华网舆情监测分析中心发布的《全国政务新媒体综合影响力报告(2014)》显示 ,截至2014年12月底,我国政务微博认证账号(含新浪微博、腾讯两大平台)达到27.7万个,累计覆盖43.9亿人次,在发布量明显增长的同时,评论转发比、原创微博量方面也有明显提升。另据中国传媒大学不完全统计 ,截止2014年10月31日,我国政务微信总量已突破1.3万个。此外,以商务部、国家税务总局等为代表的超过 25% 的中央国家机关建设了移动政务客户端(APP) ,开始开展移动政务便民服务工作。
  电子政务服务向基层延伸取得一定进展,但距离规划目标还有较大差距。近年来,随着管理重心的下移以及电子政务网络不断向基层延伸,政府的各类业务应用也开始迅速向街道社区延伸。目前,劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等事项正在逐步向社区覆盖,不少地方正在探索依托街道社区服务中心、社区服务站,利用现代信息技术,整合与集约建设统一的社区门户网站、呼叫中心、短信平台和有线数字电视平台、电子阅览室、信息服务自主终端,为居民提供“一网式”、“一线式”的综合服务。但是,与“十二五”规划目标相比,仍然有较大差距,数据显示 ,截至2013年底,县级政府政务服务事项延伸到街道(乡镇)的比例仅为30%,延伸到社区(行政村)的约为10%,预计到2015年底实现规划目标尚有很大难度。
  (五)网络与信息安全保障能力得到加强,但安全风险依然严峻
  “十二五”期间,各级政务部门的信息安全保障能力稳步提高。数据显示 :有92%的中央国家机关和71%的省级政府将建设和完善信息安全保障体系,提升信息安全保障水平,作为加强信息安全的重要措施。地方和部门进一步加强信息安全防护体系建设,建立电子政务网络信任体系、应急处置体系和监管体系。加强信息系统安全检查制度建设,加大信息安全检查工作力度,提高电子政务信息安全保障水平。同时,各级政府建设完善信息安全保障制度,进一步加强了政府信息安全管理。
  但是,“没有网络安全就没有国家安全”,在我国互联网飞速发展的同时,网络和信息安全形势更加严峻,对电子政务网络和信息安全保障提出更高的要求。据国家计算机病毒应急处理中心调查显示,目前我国网络安全事件发生比例呈现回升态势,2013年有51.2%的被调查者发生过信息安全事件,与2012年相比增长17.9%,特别是针对移动终端的安全事件频发,微博、微信、二维码等新型应用成为病毒的入口和传播平台。在抽查的2714个政府网站中,有50.4%的网站存在安全隐患,其中平均每个网站存在15.6个风险漏洞。另据2013年公安部开展的“全国重要信息系统和政府网站安全专项检查”显示,在接受检查的3.2万个重要系统和政府网站中,发现安全漏洞26.2万个,部分单位存在安全管理责任落实不到位、安全体系建设薄弱、安全监控与预警能力不足、关键安全措施缺失等问题。
  (六)电子政务发展的支撑环境不断优化,但管理体制仍有待进一步完善
  “十二五”期间,各地区、各部门不断加强工作推进力度,初步形成了自上而下的信息化推进体制,100%的省级、95%的地市和92%的区县设立了信息化领导小组。管理制度进一步健全,有60%的中央国家机关和36%的省级政府编制了电子政务规划,超过70%的中央部门和地方政府制定了电子政务相关政策文件,有71%的省级地方颁布了地方人大通过的信息化条例 ,在电子政务规划、设计、建设、运维、服务、评估等环节都出台了一系列相关的制度文件。为进一步开拓思路、交流经验,工业和信息化部先后举办多次电子政务培训和交流活动,有效引导和促进了各地电子政务健康发展。总体来看,“十二五”我国电子政务发展的软环境得到进一步优化。
  但是,电子政务管理体制仍有待进一步理顺。调查显示 ,截止2014年底,绝大部分中央部委和地方省市都建立信息化领导机构,地方电子政务管理机构主要设置在工信(经信)部门、发改委、政府办公厅(室)等。目前,有超过一半的地方政府将电子政务管理职能设在地方工信(经信)部门信息化推进处或信息处,26%的省级政府工信(经信)部门设立了单独电子政务处或电子政务与信息资源处、电子政务与信息安全处,超过10%的省级政府没有设立专门的电子政务管理部门或明确电子政务管理职能,3%的省级政府虽设有信息化推进部门但是电子政务的管理职能放在了当地的发改委。总体上看,在地方工业和信息化部门处室设置中,信息化职能相对处于弱势。2014年2月,中央网络安全与信息化领导小组正式成立,并设置了办公室,目前省级地方也都纷纷成立了类似管理机构,但“三定”方案均尚未明确。 
  三、“十二五”我国电子政务发展的总体评价
  (一)从目标实现看,大部分指标完成情况良好,电子政务有效支撑了各级政务部门履职,但发展中的固有难题仍待破解
  总体来看,经过前四年的发展,我国电子政务在基础设施、应用系统、政务信息资源、社会管理和公共服务、网络与信息安全、发展支撑能力等多个领域都取得了较大进展,大部分指标目前完成情况较好(见表2),有效促进了政府职能转变,在改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控方面的作用日益显著,电子政务已成为各级党委和政府治国理政不可或缺的有效手段。但是,也要看到,我国电子政务自身在管理模式、建设模式、应用模式和服务模式等方面还存在诸多亟待解决的问题,直接影响了电子政务效益的发挥和总体发展水平的提升,这些问题既是电子政务发展的瓶颈和难点,也是未来电子政务绩效提升的着力点和潜力所在。

  (二)从国际排名看,我国电子政务发展稳中有升,但总体仍处于全球中等水平
  从近十年来联合国发布的全球电子政务排名上看,我国呈现“先上升、再下降、再上升”的“N”字型变化(见图1)。联合国发布的《2014年全球电子政务调查报告报告》显示,中国的电子政务发展指数(EDGI)为0.5450,位列全球第70名,与2012年调查结果相比上升了8位,是近五年来排名最靠前的一次,也是近十年来排名首次出现上升,这在一定程度上表明“十二五”期间中国电子政务取得了较大的发展与进步。但是,也要看到,我国电子政务整体发展水平仍然不高,在全球尚处于中等水平,与先行国家的差距依然十分明显(见表3)。


  总之,回顾“十二五”,我国电子政务取得了明显进展,电子政务已经深入到我国经济社会发展的各个领域,各级党委和政府治国理政都越来越离不开电子政务手段的支撑。但是,电子政务总体发展还比较慢,“十年前是‘由电子政务带动电子商务’,十年后的现实却是‘电子商务带动电子政务,培育电子政务’” 。同时,电子政务发展中暴露出一些问题,诸如认识不到位、管理体制不顺、网络建设不规范、信息安全不乐观,特别是“老三难”(资源共享难、互联互通难、业务协同难)等问题,严重制约了它的长足发展。当前,电子政务依托的信息技术手段正发生重大变革,经济社会发展、特别是国家治理体系和治理能力现代化对电子政务提出了新的更高要求,我国正在经历一场深刻的政务信息化促进政府治理现代化的历程。转变电子政务发展方式、深化电子政务应用,全面支撑各级政务部门履职,依然是未来一个时期电子政务发展的重中之重。 

  
  原文标题《中国电子政务“十二五”的进展回顾与评价》,发表于《电子政务》2015年第4期。 
  杨道玲,男,博士,副研究员,国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长,兼中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长,国家信息中心网络政府研究中心主任助理。研究方向:电子政务战略规划、电子政务绩效管理。 
  王璟璇,女,博士,国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向:信息资源管理、电子政务。 

 


附件:
信息化研究2015年第6期 迈向十三五的电子政务系列之一:“十二五”发展回顾

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