基层电子政务实践的一个典范——“社区公共服务综合信息平台”测评研究报告

来源:信息化研究部   作者:测评研究课题组*   时间:2015-02-09

国家信息中心信息化研究部和国家信息中心软件评测中心受上海市一门式政务研发中心的委托,对其开发的《社区事务受理服务系统》进行了测试和相关研究。结合对上海徐汇区社区受理服务中心、黄埔区半淞园社区受理服务中心的实际调研,我们认为,《社区公共服务综合信息平台》是国家一系列有关信息化、电子政务、基本公共服务和社区建设战略和政策在基层的成功实践,对基层电子政务建设有重要的启示作用。

一、社区公共服务综合信息平台的主要特点

自2004年以来,上海一门式政务研发中心通过不断改进和实际运行,形成了较为成熟的“社区公共服务综合信息平台之公共服务综合信息系统”,该系统主要可实现后台管理、业务整合管理、前台受理/后台办理、前台辅助、绩效统计的功能。其总体运行模式如下图所示。

图1 社区公共服务综合信息平台总体运行模式

作为政府在基层社区通过信息化手段履行公共服务和社会管理职能的成功范例,基于上海经验形成的《社区公共服务综合信息平台》具有便捷、透明、亲和的特点。其建设目标、运行机制和服务方式主要体现在以下三个方面:一是市委、市政府领导亲自部署,高层协调,具体建设管理上实行“一头管理”,由民部部门牵头负责,整合各政府相关部门资源,为此要对一些部门掌握的权力和资源进行调整。二是在技术和管理上将标准化、可行性和兼容性很好地结合起来,在不改变政府部门现有业务系统的前提下,区分已有业务系统、尚无业务系统和已有业务系统但一时无法进行信息化改造三个不同情况,通过“前台一口受理,后台协调办理”的方式,实现政府部门间资源共享和业务协同。三是注重发挥多主体多渠道合力。一方面,依靠社会力量和公众参与,采用志愿服务、业务代理,购买公共服务等方式,另一方面,除了现场办理之外,和广播、电话、互联网、移动通讯等其它为民服务平台相互配合,使公共服务和社会管理获得持续发展的动力。

二、符合电子政务与公共服务的政策导向

 2006年以来,中央政府有关部门发布了一系列针对信息化、社区建设、公共服务的文件,主要有《2006-2020年国家信息化发展战略》、《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》,中央两办《关于深化政务公开加强政务服务的意见》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》、《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》、《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》、《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》,这些文件尽管内容和精神有所不同,但运用信息技术提升政府公共服务和社会管理能力、提高政府行政效能、更好地改善和服务民生则是一以贯之的一条主线。比如,《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提出“有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心,将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理;在城乡社区(村)设立便民代办点,将便民服务向城乡社区(村)延伸。”《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》提出“‘十二五’时期,以居民需求为导向,因地制宜继续建立健全社区服务中心、社区服务站设施网络,构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台,提升社区基本公共服务能力。”《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》要求“通过实施信息惠民工程,实现信息化与民生领域应用的深度融合,进一步发挥信息化对保障和改善民生的支撑性和带动性作用,信息惠民应用取得显著成效。教育、医疗、社保等基本公共服务有效供给逐步增多优化,均等化程度明显增强。”特别是党的十八大关于“改进政府提供公共服务方式方法,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能”的精神,为新时期基层社会管理和公共服务指明了方向。

在这种背景下,以上海经验为蓝本的《社区公共服务综合信息平台》适应了当前社会经济发展对公共服务和改善民生的迫切需要,形成了一种将社区信息化,公共服务、社会管理有机结合的成功模式,为推动政务公开和政府行政管理体制机制创新提供了可行的切入点,其经验和做法为其它地区做出了表率。《社会公共服务综合信息平台》是政府履行公共服务和社会管理职能、改善民生和提高行政运行效能的重要抓手,是改进政府工作作风、贯彻群众路线的实质举措,是新形势下建设服务性政府和和谐社会切实可行的方案。

三、能有效履行公共服务和社会管理的相关职能

该平台能够帮助政府有效履行公共服务和社会管理职能,具体表现在普惠化、均等化、标准化与规范化四个方面。

在普惠化、均等化方面,2004年以来,上海街镇社区事务受理服务中心经过三个阶段的建设和发展,目前全市在街镇层面已建立了211个受理中心,在地域较广的乡镇设置了11个受理分中心,在郊区设立了l300余个村级社区事务代理室;政府10余个部门、193项公共服务事项经过整合由受理中心统一办理。同时,受理中心在服务时间安排、服务设施设计上充分考虑各类服务对象的不同需求和心理感受,极力营造亲和、温馨的环境氛围。受理中心采用错时、预约、分类集中等多种形式安排服务时间,全面实行一周七天工作制,满足上班族的办事需求。部分城区试点“全区通办”,即户籍所在地的本区范围内任一受理中心都可以办理规定事项,使人户分离的市民在居住地能就近办事,并计划在此基础上逐步实现“全市通办”。受理中心建立了“智能社工”自助查询系统,市民只要输入本人身份证号码、选定办理事项,就可取得查询密码,从而对所办事项的过程、进度、跨部门办事结果、受理情况历史记载等信息进行查询和下载,实时追踪事项的办理进程。受理中心还与全市统一的“962200”一号通社区服务热线电话和上海人民广播电台的“直通990”直播栏目等综合性为民服务平台互动,由“962200”的话务员、社区事务受理服务中心的工作人员现场接听市民来电。

在标准化、规范化方面,2007年,上海市政府下发[2007]19号文,要求全面推进受理中心标准化建设,实行服务事项、办事流程、建设规范、标识标牌、管理软件和评估体系“六个统一”。市民政局协同市质监局制定了《社区事务受理服务中心建设服务规范》(上海市地方标准DB31/T 467—2009),截至2010年,已实现了全市街镇受理中心标准化建设全覆盖。由上海市民政局监制的《上海市社区事务受理服务系统》,已经在2009年以地方标准的形式颁布实行,上海市研发的市标系统软件、基本服务事项清单、办事流程、建设规范、职业标准、评估体系已在杭州和山东济宁的6个街镇进行了推广,取得了良好效果。上海市民政局还牵头拟定了“社区事务员”国家职业标准及受理中心评估指标体系。

2013年,上海市政府加大了标准化规范化工作力度,《关于进一步加强社区事务受理服务中心标准化建设的意见》(沪府办发[2013]50号)要求进一步实现“三一两全”(一门办理、一头管理、一口受理,全年无休、全市通办),延伸受理服务,完善村(居)社区事务代理室、加快大型居住区受理分中心建设;组织发动社工、志愿者等作为代理人,为行动不便、有特殊困难的居民代为办理相关申请事宜。从技术层面看,要求实现“三网”(现场受理、电话受理和网络受理)联通,做到自助申请、自主查询、手机告知和网上、IPTV(交互式网络电视)终端查询。可以说,上海社区事务受理服务中心的运行和管理已相当成熟。

四、技术与管理的先进性与适用性

社区公共服务综合信息平台由“一口受理服务、资源共享协同、后台业务办理”三大功能模块构成,有一套“已简化、可复制、便参照”的标准化模板,稍加改造就可以移植应用。

社区公共服务综合信息平台通过行政与技术手段的结合,实现了政府部门间资源共享和整合服务。通过与人口、法人、地理等国家资源信息库的对接和社区公共服务基础信息采集,能提供政务办理基础信息、痕迹信息和公共管理状态信息的实时共享,通过规范标准的流程接口提供开放式的部门业务应用系统的接入和整合功能。

社区公共服务综合信息平台具有社区公共服务的办事服务和管理服务两大功能。办事服务功能包括基础信息采集、信息公开、咨询查询、代理预约、受理办理;管理服务功能包括为持续改进社区公共服务的事项准入、流程管理、职业培训、绩效评估、决策分析等。

社区公共服务综合信息平台提供“前台一口受理、后台分工协同”的流程服务功能。前台通过统一标准化的政务办理界面提供均等化的社区公共服务办事服务功能,后台通过可配置可跟踪的流程管理提供社区公共服务的跨部门业务协同功能。

社区公共服务综合信息平台制定了容纳各类基本公共服务项目的规范性标准和可推广使用的基础模块,有较强的兼容性,便于各地结合实际和业务需求充实内容。杭州市西湖区的两个街道和山东省济宁市高新技术开发区所属的4个街镇采用上海市标系统软件,并按照当地梳理整合、流程优化后的事项、办事流程和要求进行配置,取得了明显成效。

五、平台建设的集约性

通过整合服务资源,《社区公共服务综合信息平台》明显降低了管理和服务成本。以上海为例,整合前,各条线延伸到街镇的各类办事机构或窗口平均6—7个,最多达15个;全市每个街镇的网络服务专线平均为5条,每个街镇的服务设备平均6-7套;建立受理中心后均被整合为1个(套)。从人力成本看,整合前每个街镇平均需要80人左右,整合后只需要50人以下(以10万人口计)。同时,实行“一口受理”,要求每个受理人员成为“全科医生”,能受理所有服务事项,有效避免了岗位忙闲不均、行政资源浪费,也为实行“全年无休”创造了条件。从建设成本和运营成本看,整合前(条线下沉服务独立设点)每街镇平均多点合计共需要约1800万元和1000万元,整合后(统合到一个点)平均下降到450.15万元和463.18万元,分别节省了75 %和53.7%。

六、对政府行政体制改革和电子政务建设的推动作用

社区公共服务综合信息平台通过将市相关部门延伸到基层的服务项目及业务应用系统统一纳入受理中心一门式服务框架,使各部门不再需要在基层社区专设机构、派驻专人、拉条管理,区县政府的各相关部门负责对应的业务指导、人员培训、检查督促和按照“费随事转”的原则提供业务经费保障,从而实现了部门之间职责明晰、统筹有序、协同到位、保障完善,形成了公共服务的合力。由街镇负责受理中心的日常管理,统筹服务窗口设置、人员配备和专项经费预算,具体落实各项服务内容,促进了社会管理服务由条块分割的单位体制向属地化、社会化的社区体制转型,保证了惠民政策及时落地,政务服务贴近群众。这套做法得到了街镇领导的欢迎,过去服务在条,责任却在块,部门各自为政,街道的社会管理心中无数。现在通过分工和整合,各部门职责分明,社区服务中心掌握了相关数据,有利于改善社区治理。特别是部门之间信息共享,明显提升了行政审批的公平和效率。在这方面,社区事务受理服务系统软件中收入核对系统模块的作用尤其明显,通过对信息真实性和可靠性的核实,在经济适用房、廉租房受理业务中,基本没有出现错误。同时,经济适用房、廉租房的申请人也可根据本人身份证号码对所办事项的过程、进度、跨部门办事结果、受理情况历史记载等信息查询和下载,促进了政务全程公开,方便行政监察,促进了政府职能转变和作风改进。

《社区公共服务综合信息平台》的经验还为电子政务在更高层级的推进特别是跨部门的信息共享与业务协同提供了经验。电子政务要做得好,必须与体制机制改革同步进行,光有技术和系统的升级换代是不够的,通过高层推动,业务流程改进,才能将原来各自为政的业务和信息孤岛通过信息技术和互联网的手段,实现信息共享和业务协同。公众无需知道政府内部的流程与管理分工,通过一个窗口就可实现事务的办理,即通过电子政务将政府不同部门的职能整合一个完整的运行体系,这才是电子政务的本质。《社区公共服务综合信息平台》在基层社区较好地实现了这个目标,其对更上层级的政府管理与服务提供了可借签的经验。

*课题组成员包括芦艳荣、孙立明等。本报告执笔人:孙立明,男,国家信息中心信息化研究部副研究员,主要从事电子政务和网络社会研究。



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