于凤霞:深化分享经济“放管服”改革

来源:信息化研究部   作者:于凤霞   时间:2017-07-10

  近两年我国“简政放权、放管结合、优化服务”改革持续推进,为以分享经济为代表的新业态发展创造着越来越好的环境条件,日益成为我国实现新旧增长动能转换、释放经济增长潜力的重要支撑。
  
  但还应看到,分享经济领域相关改革的推进并非一帆风顺,存在“放不下、管得急、服务跟不上”等诸多问题。根据分享经济的发展特点和规律,采取有效措施进一步深化“放管服”改革,对培育经济发展新动能和增强经济发展内生动力具有重要意义。

“分享经济”期盼“放管服”

  “放管服”改革是全面深化改革特别是我国供给侧结构性改革的重要内容,已成为我国经济动能转换的重要支撑。四年多来,简政放权对推动大众创业万众创新、培育经济发展新动能、托住扩大就业、保持经济平稳运行的关键性支撑作用日益显现。
  
  在此背景下,“放管服”改革为分享经济的健康快速发展提供了重要机遇。近两年,我国分享经济领域的创新创业非常活跃,发展速度快,但当前多数领域都处于探索阶段和起步期,产业发展需要在试错中走向成熟。
  
  一方面,发展前景存在不确定性,产业发展尚不成熟,其服务和产品的安全性、标准化、质量保障体系、用户数据保护等方面仍存在诸多不足,甚至暴露出不少问题;另一方面,诸如服务与安全标准等的制定又需要以大量的实践为基础,需要在实践中逐步迭代和完善。
  
  因此,相对于其他领域而言,分享经济尤其需要来自全社会的宽容和耐心,允许其在不断试错中走向成熟。随着我国“放管服”改革的全面推进,透明、便利、公平的整体创业创新环境正在普遍形成,鼓励创新、审慎监管的理念日益成为共识,分享经济发展面临的体制障碍正在逐步被打破,新型的治理体系和配套措施的不断完善是我国分享经济发展面临的重要机遇。
  
  与此同时,以网络平台为关键技术支撑的分享经济具有突出的跨领域、跨行业特征,对优化政府管理与服务流程提出了新的要求。当前,占主导地位的经济社会管理制度是建立在工业经济和工业化大生产基础上的,强调集权、层级管理、区域与条块分割等管理方式,注重事前审批和准入。而分享经济具有典型的网络化、跨区域、跨行业等特征,快速发展的实践使得许多制度变得越来越不适应,有些创新实践则面临不合理的制度要求等,迫切需要深化“放管服”改革。 

改革遭遇“中梗阻”

  “放管服”改革的推进为分享经济发展创造了越来越宽松的发展环境,但也应注意到,实践中仍存在不少难题,与市场期待和经济社会发展的要求相差较大。
  
  一是放权不充分。本该直接放给市场和社会的权力,却由上级部门下放到下级部门,仍在政府内部打转。地方部门又“放不下去”或“放得不彻底”,许多领域仍然管得太死。
  
  二是沿用旧思路制定新措施。沿用旧的管理思路制定新的改革措施,相关改革措施不仅与中央政策引导和市场期盼还有较大差距,还增加了企业负担。
  
  三是以“管”代“服”。急于监管但配套服务跟不上,导致实践中存在以“管”代“服”的倾向。如共享单车自去年底以来在各地出现爆发式增长,在方便了公众出行的同时,也引发了一些诸如乱停放等问题,许多地方开始陆续出台针对共享单车的管理办法。从已经出台的征求意见稿看,一些城市管理的色彩明显重于服务。有些明确提出了关于投放数量上限、提出要研究制定市场准入标准、在本地设立服务机构包括固定的办公场所和人员配置等要求。
  
  事实上,造成共享单车乱停放等问题,一个重要原因是长期以来大多数城市公共交通规划中,主要考虑的是地铁、公交、机动车等的需求,为其提供了较为充分的场地、道路空间,而对于自行车的相关设计和服务明显不足,共享单车的快速发展使得原本存在的市政服务缺位问题集中爆发。解决这类问题,需要进一步完善相关的公共服务,而不应是简单地进行数量管控和设立进入门槛。
  
  出现上述问题的原因是多方面的。客观上讲,传统的自上而下的层级管理,越来越不适应平台经济模式下横向分工的组织方式。分享型企业快速扩张的发展态势深刻影响着原有的生产方式和组织方式,并引发了社会财富和利益的重新分配。
  
  主观上讲,主要原因有:一是“不懂”。对分享经济缺乏正确的认知,习惯于用传统的思维和方式对待新技术、新业态、新模式;二是“不敢”。在原有法律法规框架下,创新发展与依法行政之间容易出现矛盾,“勇于担当就会容易受伤”,所以“只要不出事,宁愿不办事”;三是“不愿”。如不愿意改变传统利益分配格局。

对症施策创造良好环境

  以“放管服”改革推动分享经济健康发展,需要以新的发展理念为指导,牢牢抓住转变政府职能这个“牛鼻子”,加强对“放管服”改革的经验总结与督查落实工作,科学界定平台企业相关的权力、责任和利益,明确其追责标准和履责范围,加强政府与平台企业的互动合作与信息共享,并充分发挥行业协会等社会组织的作用,为分享经济健康快速发展营造良好的外部环境。
  
  其一,加强对“放管服”改革经验总结与督查落实,务实转变政府职能。
  
  一是围绕分享经济领域“放管服”改革的重点问题,组织开展专题调研和专项督查。及时总结改革成效,发现和推广富有成效的鲜活经验;深入查找问题,听取进一步深化“放管服”改革的意见建议。
  
  二是政府重点利用大数据等技术创新监管手段,加强对分享经济企业的事中、事后监管。放宽资源提供者的市场准入条件,研究制定以用户安全保障为底线的创新准入政策。完善适应灵活就业趋势的社会保障机制。
  
  三是加大地方政府简政力度,大幅缩减地方政府权力清单。支持地方结合本地实际研究制定鼓励分享经济发展的政策体系。依托全面创新改革试验区和国家自主创新示范区,支持有条件的地方先行先试,依法制定分享经济领域创新改革的容错纠错机制和实施细则。
  
  其二,界定平台企业权力、责任和利益,明确其追责标准和履责范围。
  
  分享经济平台在发展过程中形成的准入制度、交易规则、质量与安全保障、风险控制、信用评价机制等自律监管体系,可以作为政府监管的参考和重要补充;同时,平台企业发展过程中形成的大数据可以为政府加强事中事后监管提供重要依据;此外,处理好政府与平台的协同关系:政府重点监管平台企业,引导和监督企业制定合理的平台规则,加强监管平台与企业平台的对接;平台企业作为治理主体建立相应规则,重点监管参与分享的个体,积极协助政府监管。
  
  其三,加强政府与平台企业信息共享,充分挖掘数据价值。
  
  推动分享经济平台企业与政府部门建立数据开放共享机制,明确数据采集标准、更新频率等,充分利用互联网信用数据补充完善现有征信体系;在宏观经济统计监测方面,充分运用大数据等技术手段,创新统计调查方法,密切与平台企业的合作,多渠道收集和深度挖掘分析平台企业经营过程中积累的各类信息,为政府开展科学决策和不断完善公共服务提供支撑。
  
  其四,适时成立行业协会等社会组织,加强行业自律和多方协调合作。
  
  适时成立分享经济领域的行业协会,组织、引导和督促企业发展,规范企业经营行为;加强行业自律,研究建立争议、投诉处理机制和反馈机制;组织开展行业情况调查,研究制定行业服务标准和业务规范,完善社会监督;协调企业之间、企业与政府有关部门之间的关系,发挥桥梁纽带作用。

本文刊发于《瞭望》,2017年第28期

作者:于凤霞,国家信息中心分享经济研究中心副主任,博士,高级经济师。



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