胡拥军:构建农民工市民化的合理成本分担机制

来源:信息化研究部   作者:胡拥军   时间:2017-02-06

  到2020年实现1亿左右的农民工及其他常住人口在城镇落户是推进新型城镇化发展的首要任务,其中建立健全农民工市民化成本分担机制是关键。针对农民工市民化成本分担问题,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》、《国家新型城镇化综合试点工作方案》均明确提出要“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”,而《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》则进一步提出要健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。目前,尽管各地围绕农民工市民化成本分担进行了诸多探索,取得了一定的进展,但分担主体不清、支出责任不明、分担机制不合理的问题没有得到根本性的改观。
  一、农民工市民化成本的两大认识误区
  农民工市民化成本一般包括因新增城镇人口而产生的水电路网等基础设施、文教体卫等公共设施的投资,养老、医疗、失业、生育保险等社会保障费用,就业培训、文化保健、最低生活保障等社会福利、社会救助支出,以及为适应城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承担的公共成本,也包括企业、个人需要承担的市场成本,既包括一次性投入的市政、医院、学校、保障房以及相关的公共管理服务设施等,也包括需要按年度支出的社会保障、低保救助、义务教育、卫生保健等。目前对农民工市民化成本存在两大误区。
  第一大误区是把企业、个人承担的市场成本与政府承担的公共成本混为一谈,客观上夸大了推进农民工市民化的公共财政支出压力。以医疗保险为例,农民工参加城镇职工养老保险一般由雇主或单位按工资的12%缴纳,个人按工资的2%缴纳,各地政府只承担城镇职工医疗保险的经办费用和弥补城镇职工医疗保险费用缺口,只有当农民工随迁子女、父母等参加城镇居民医疗保险时,才需要当地公共财政予以缴费补助。目前,部分新型城镇化试点城市也开展了农民工市民化成本的测算工作,如据长春市测算,以到2020年转移落户65万人的目标计算,累计需总成本约1500亿元,据长沙市测算,以到2020年转移落户170万人计算,累计需总成本约为2662亿元,这些成本测算没有明确哪些是需要政府承担、哪些是需要个人与企业承担的。因此,正确认识农民工市民化成本亟需理清政府、企业、个人在农民工市民化成本上的分担责任,既要避免夸大政府的公共财政支出规模,也要避免向企业、个人甩包袱的倾向。
  第二大误区是把连续性、远期支出的农民工市民化成本与一次性、当期支出混为一谈,客观上忽视了推进农民工市民化的跨年度财政平衡能力。以义务教育为例,按照“两个为主”的方针,除了为农民工随迁子女新建公办学校是一次性投入外,生均教育事业费实际上是按学年度投入的,因此输入地政府对农民工随迁子女的义务教育投入并不会带来较大的财政压力。此外,在农民工市民化成本中,除了需要一次性支出的即期成本外,相当一部分是需要未来支付的远期成本。以养老保险为例,2014年农民工平均年龄约38岁,如果在输入地参与城镇基本养老保险的话,其养老保险的支付需要等农民工年满60岁后才会发生,其缴纳的养老保险费用一定程度上还能弥补当期养老保险的支付缺口。根据国务院发展研究中心的研究数据,从全国平均水平看,实现1个农民工在城镇落户,当期支出的市民化成本仅占总成本的58%。
  二、农民工市民化成本分担责任需进一步理顺
  中央与地方政府之间缺乏合理的市民化成本分担机制。在现行中央与地方财权事权分配制度下,中央到地方各级政府在农民工市民化中的成本分摊责任与财政保障能力匹配失衡。2011年中央本级财政收入占全国财政收入总额的49.4%,而中央本级财政支出占全国的比例仅为15.1%,与中央相比,农民工市民化的公共成本主要由各级地方政府承担,各级地方政府分担市民化成本的财政保障能力相对薄弱。如新型城镇化试点城市大连,试点期间农业转移人口市民化人均成本为11万元,政府承担40%,承担成本总额为220亿元;新型城镇化试点城市广州,试点期间要解决150万存量外来务工人员市民化财政成本约需1490.7亿元,如按现有财政成本分担机制测算,广州市财政承担占99.24%;新型城镇化试点城市齐齐哈尔,试点期间50万农民工市民化总成本在1000亿元,如按现有财政成本分担机制则当地财政根本无力承担。
  输入地与输出地政府之间缺乏合理的市民化成本分担机制。一方面,在现行财税体制下,中央政府对地方政府的转移支付是以户籍人口的公共需求为基础调适,目前尚未系统地建立起针对农民工及其随迁家属的转移支付调整机制,输入地土地供给与财政支出压力大,以新型城镇化试点城市宁波为例,如把230 万外来常住人口转化成市民,财政每年公共服务支出还要增加160 亿,其中省内流动人口仅占总数的9 . 14% ,若不在省外人口输出地建立“地随人转”的机制,就难以有效解决人地矛盾;另一方面,作为输出地的中西部城市在为东部地区输出人口红利的同时,实际上承担了外出农民工的职业培训、子女教育、社会保障等公共服务支出。以社会保障为例,2014年外出农民工大部分只能选择在户籍地参保新农保、新农合,相应的社会保障支出由输出地政府承担,在输入地参保养老保险、医疗保险的比例仅为16.4%、18.2%,实际上形成了经济发展水平相对较低的输出地补贴经济发展水平相对较高的输入地。
  三、完善农民工市民化成本分担机制的建议
  完善中央与地方政府之间的市民化成本分担机制。一是根据公共支出的外溢性优化中央与地方政府的分担责任,中央政府承担跨区域基础设施建设以及社会保险、教育医疗、住房保障等基本公共服务需要全国统筹部分,地方政府承担公用设施建设以及卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项。二是根据外出农民工的跨区性优化中央与地方政府的分摊责任,中央政府重点解决跨省流动农民工的市民化成本,省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工的市民化成本,进一步明确市、区(县)、镇(街道)需要为农民工提供的各项公共服务,合理划分省级政府与市级政府的市民化成本分担责任,适当提高省级财政兜底的统筹能力与分担比例。
  完善输入地与输出地之间的市民化成本分担机制。以居住证登记为依托,加快推进国家人口基础信息库对农业转移人口的信息采集,在此基础上由中央财政建立中西部人口红利专项转移支付;针对在原籍地参保社会保险、安排学龄子女留守就读的跨省农业转移人口,中央政府在原有对中西部地区财政补贴的基础上进一步倾斜;中西部输出地城镇建设用地指标原则上坚持“减人不减地”,预留发展空间。积极研究探索财政转移支付、财政建设资金对城市基础设施建设补贴数额、城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量“三挂钩”机制;加快制定中央财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的实施办法。
  完善农民工市民化成本分担的配套政策。对于农业转移人口集中的经济大县、强镇,加快推进县改市、镇改市试点示范工作,对于部分县级市审慎扩大经济管理权限、优化公共资源配置,提高输入地城市吸纳农业转移人口的公共服务能力。探索农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权的市场化退出机制,结合不动产登记工作,建立全国性的不动产交易信息平台,在江苏、广东探索开展省内城镇建设用地指标交易。探索把保障性住房建设纳入PPP示范项目清单,鼓励社会资本参与新建、扩建医院、学校等公共服务设施,进一步扩大城镇公共服务对农业转移人口的覆盖范围。实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理,把农民工市民化的连续性公共支出项目纳入中长期财政预算框架,并针对需要远期支付的养老保险,将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,消除“混账”、“空账”,逐步做实个人账户。

原文发表于《学习时报》2017年1月16日

作者:胡拥军 博士、国家信息中心信息化研究部副研究员



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