郝凯:网约车大国怎么做?——中美专车政策漫谈

来源:信息化研究部   作者:郝凯   时间:2016-11-21

  生活在大城市里的人都免不了打车出行。然而上下班高峰期总是无车可打,刮风下雨时又常遇司机挑三拣四,好不容易拦到一辆车却被拒载……曾几何时,我们站在寒风冷雨中瑟瑟发抖,却没有一辆车在我们身边驻足停留;我们在茫茫车海中苦苦寻觅,等来的却只是司机冷言冷语。堵车的烦恼、养车的负担、等车的无奈,共同造就了城市交通出行领域的巨大痛点。在原有出行市场供需失衡、信息不对称,消费者服务体验差、满意程度低,服务供给者收益不高、负担较重的大背景下,随着分享经济潮流的兴起,按需供给、双向选择、便捷支付的网约车应运而生,“告别路边招车,安心在家约车”开始成为全新的交通出行方式。但网约车发展也存在风险与挑战,诸如准入门槛不明确、经营标准不统一、管理模式存在争议等,亟待引起社会关注和监管部门的介入。
  从美国的优步、中国的易到成立开始计算,网约车在中美这两个互联网超级大国都已经发展了五年以上,在增加收入、解决就业、服务便民及培育信用等方面均取得了良好的经济和社会效果,也引起了监管部门的重视。本着鼓励创新、推动发展的开放态度,中美两国在监管政策和措施方面都采取了积极作为。中国交通运输部在经过九个多月的意见征集和精心修订之后,于2016年7月28日正式发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,使得中国这个世界上最大的出行市场成为全球首个网约车合法化的国家。这不仅是交通出行分享经济领域的重要时刻,更是全球分享经济发展的里程碑事件。而在网约车的发源地美国,加州等地也于近年通过地方立法明确了网约车的合法性并对其实施监管,不过州立法只在该州内有效,所以从严格意义上看,美国并不是网约车合法化的国家。为了方便研究,我们选择了美国比较有代表性的加利福尼亚州、科罗拉多州和哥伦比亚特区三地的网约车政策,与中国的政策进行对比,来看看网约车大国怎么做。
  鼓励创新:承认新业态、探索新模式是大势所趋
  网约车不同于传统出租车,因此对网约车平台的界定及服务资质的规定是网约车管理的首要任务。中国和美国加州等地都将网约车界定为一种新型出行服务业态,既不同于传统出租汽车或包租约车,也不同于非营利性的合乘拼车,而是一种基于互联网提供信息对接服务的非巡游的出行服务。具体而言,中国政策给网约车新业态设立了新的行政许可—《网络预约出租汽车经营许可证》,为网约车业务合法化提供了先决条件;美国加州、科罗拉多州和哥伦比亚特区等地也将网约车平台视为新型出行服务提供者,而非传统的出租车公司,并将其命名为“交通网络公司”。信息时代交通出行分享经济的特征在于利用互联网信息技术整合社会闲置车辆等出行资源,实现点对点的高效匹配,为消费者提供多样性出行选择,缓解出行市场原有的“打车难、打车贵、服务差”等问题。中美政策不约而同地将网约车与传统出租车区分开来,并采用新的界定和管理规则,充分体现了监管者对新业态开放、包容的管理思路以及对其特征的科学分析和精准把握。监管部门在承认业态创新的基础上,也探索出了适宜的新型监管模式,即对平台、车辆、司机设置准入门槛,明确安全保障标准和服务经营规范,由平台负责承担日常运营中的管理和监督责任,从而基本实现了“政府管平台,平台管车辆和司机”。这样一来既维护了市场主体的积极性,又降低了监管部门的管理成本,较好地实现了多方共赢。
  制定规则:达到规定标准是合法化前提条件
  在标准出台前,网约车发展的一大难题在于网约车车辆质量参差不齐,驾驶员鱼龙混杂,带来不小的安全隐患。例如,2016年上半年深圳市有关部门联合执法对网约车驾驶员进行背景排查,发现其中有吸毒前科人员1425名、重大刑事犯罪前科人员1661名,引发监管部门和社会舆论的高度关注。因此,对具体承担载客任务的车辆及驾驶员设立一定的申请条件和准入门槛是网约车安全发展的必要保障。中国和美国加州等地的监管标准都对网约车准入条件进行了明确规定,对车辆的要求主要集中在车型、车龄、安全检查等,对驾驶员的要求主要集中在驾龄、交通安全文明驾驶记录(如有无酒驾、毒驾等)以及重大暴力犯罪记录等方面。这些标准从入口处严格把关,可以对交通出行市场参与者的合法利益形成有效保护,同时也为分享经济时代的其他领域,如住宿和餐饮分享实现合法化提供了借鉴思路。
  守住底线:安全保险措施是必要底线
  网约车发展固然给出行带来不少便捷和实惠,但其安全问题却始终是个不小的痛点,尤其在运营过程中对司机行为如何约束、意外事故如何赔付、运营结束后服务反馈如何处理以及乘客和司机的人身、财产、个人信息安全保障等问题备受关注。据媒体报道,仅2016年上半年中国国内媒体公开报道较严重的网约车安全事件就有七起,引起了社会各界的广泛关注。为了守住新业态安全运营的底线,中国和美国加州等地的监管政策都对运营过程进行了详细规定,严格要求网约车必须具备相应的保险,在运营服务中也必须实现保险的全覆盖,同时还要求建立对平台、司机的服务评价和监督反馈机制。加上前文涉及的车辆、司机准入等规定,网约车政策基本构建起一张从服务质量、技术标准、意外保险等方面多层次有效把关的安全网,兜住了底线,为新业态的进一步发展壮大奠定了可靠基础。
  他山之石:相互学习借鉴促进健康发展
  通过上述对比可以清楚地发现中美网约车政策在承认网约车的合法地位并加以规范化管理以及保障基本安全等大方面的导向基本一致,但在具体操作层面还存在一些细微差异,这些不同之处可以作为进一步相互学习借鉴的依据。
  第一,关于网约车定位。中国的政策明确提出“按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车”,这既可促进新业态有序发展,又不至于过度冲击传统业态,也不会造成市场混乱,更加突出宏观调控属性。而美国加州等地的政策并未给网约车明确定位,市场化导向比较明显,但目前由于各类车辆仍处在同台竞技的阶段,出租车面对网约车的竞争几乎节节败退。自2014年以来,全美出租车客流量已经减少51%,这一结果很大程度上源于两者的同质化经营。不过可以预见的是,在消费者“用脚投票”的选择下,未来出租车、网约车经过竞争的洗牌,最终也会形成较稳定的市场格局。
  第二,关于准入限制。中国网约车平台、车辆、驾驶员在从事相关业务前仍需要到行政主管部门申请相应许可(或由平台统一代申),国家层面的政策没有明确的网约车数量限制,而是以“城市人民政府规定的其他条件”的形式将具体的事权下放到地方,这样做的好处是可以从顶层设计的角度避免网约车管理落入传统出租车管理中数量限制的窠臼。但应当注意的是地方政府对数量管制的路径依赖依旧存在,例如兰州市运管部门根据该市“运营车辆饱和状态”测算后,在网约车管理实施细则中只留给网约车3000个名额,尽管这项实施细则仍在征询意见中,却已经反映出令市场不安的政策倾向。相比之下,美国加州等地的政策并无数量限制,只是存在一定的有效期,例如加州规定为1-3年,也可以较好地实现市场平衡。因此,中国地方政府在制定网约车管理细则时不妨考虑放松固化的数量管制,而是转向以市场实时需求为基础,进行动态的供给调配,从而更加符合网约车的发展规律。
  第三,关于发票开具。美国科罗拉多州规定网约车为乘客提供电子收据即可,在操作上比较简便易行;而中国网约车政策要求平台提供出租汽车发票,这样虽有利于纳税管理和服务监督,但办理发票的繁琐业务无疑会让诸多网约车司机望而却步。不妨在确保提供发票的前提下,多采取一些便民举措,例如当消费金额或里程达到一定数量时由平台代理开具发票,如此可以降低成本、提升效率,避免每单结算的繁琐与不便。
  第四,关于司机准入。中国网约车政策本着安全第一的原则,对驾驶员实行严格把关,明确要求不得有任何犯罪记录;美国加州等地要求司机七年内不得有犯罪记录,体现出一定程度的宽容。实际上国内外对于已接受过惩罚的人能否完全被社会接纳并从事某些工作的话题仍然存在不小争议。从维护乘客安全的角度而言,没有犯罪记录显然更容易让人放心,但这也剥夺了刑满释放人员的就业权利。如何在安全和公平间取得良好的平衡,是未来分享经济诸多领域设置准入门槛必须关注的问题。
  第五,关于运营规定。美国哥伦比亚特区规定上路运营网约车必须在车身上标有明确标志,并且日运行不得超过12小时。这样的做法对于防止网约车非法巡游或出现过度竞争甚至“双班倒”现象有一定遏制作用,也值得参考借鉴。
  众所周知,交通出行是目前最具代表性的分享经济领域,中国和美国的网约车管理创新已经走在世界前列,满足了大众便捷出行的需求、适应了跨越发展的需要、契合了创新时代的精神。更重要的是,中国市场容量更大,发展机会更多,在适宜的政策环境下很容易出现领跑全球的“巨无霸”企业,尤其是交通出行分享经济领域,中国优势已经得到证明。2016年6月18日,优步全球首席执行官特拉维斯?卡拉尼克在社交网站上公布优步的全球总订单量正式达到20亿单,实现这一规模优步用了五年多的时间。而根据公开报道,我国滴滴出行平台仅2016年上半年日均订单就达到1400万,由此估计其半年订单量可达25.5亿,已超过优步全球五年半的累计数字。这充分说明中国在这一领域的广阔前景,同时也使我们有理由相信我国交通出行分享经济将获得进一步的快速发展,成为分享经济乃至整个新经济的重要动力源泉。

原文发表于《群言》杂志2016年10月

作者:
郝凯,国家信息中心信息化研究部分析师



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